הרצוג עדיין יכול למנוע את ההפיכה המשטרית

לפני כמה שבועות כתבתי בשם "העמותה לדמוקרטיה מתקדמת" חוות דעת משפטית מפורטת, הקובעת כי לנשיא המדינה יש סמכות – ולמעשה חובה – לא לחתום על חוקים המבטלים את שיטת המשטר הדמוקרטי, וכי המשמעות המשפטית של היעדר חתימה כאמור, היא שהחוקים לא יכנסו לתוקף. חוות הדעת נשלחה לנשיא, והיועצת המשפטית לנשיא השיבה עליה כי עדיין מוקדם מדי לדון בכך, כיוון שהחקיקה לא התקדמה – כלומר, הנשיא לא ביקש להסיר מהשולחן את האפשרות שימנע את ההפיכה המשפטית.

אמנם הנאום שנשא אמש הרצוג (שאליו אתייחס בהמשך), מצביע על כך שהוא כנראה בחר לשתף פעולה עם מהרסי שיטת המשטר, אך עדיין לא מאוחר מדי לשנות כיוון.

כל חוק הנחקק בישראל (למעט חוקים שעוסקים בסמכויות נשיא המדינה) מחייב את חתימת הנשיא. החוק מפורסם רק לאחר חתימתו, ונכנס לתוקף רק לאחר פרסומו הרשמי.

צריך לומר, השאלה המשפטית באשר למשמעות החתימה של הנשיא על חוקים מעולם לא נבחנה בבית המשפט, ועל כן לא ניתן לומר שיש פרשנות משפטית מחייבת.

נהוג לראות בחתימת נשיא המדינה על חוקי מדינת ישראל אקט פורמלי בלבד. כך כתוב בספרי המשפט, ו-ודאי שאין תקדים לכך שנשיא המדינה לא חתם על חוק. על כן, יש לראות בחתימה ללא הפעלת שיקול דעת נוהג. אולם לא כל נוהג הוא מחייב. מבחינה מעמיקה של הפסיקה שנכתבה על משמעותן של חתימות על חוקים, עולה כי אין דבר כזה חתימה אוטומטית, וכי כל רשות שלטונית – ולעניין זה מוסד נשיא המדינה הוא רשות שלטונית – חייבת להפעיל שיקול דעת בכל פעולה מפעולותיה.

חוות הדעת יונקת מסמכות אחרת של נשיא המדינה, שנבחנה בכמה החלטות של בג"ץ, ועניינה חנינה של עבריינים. סמכות החנינה נתונה לנשיא, אולם היא מבוצעת לאחר שחותמים עליה גם הנשיא וגם שר המשפטים. משמעות החתימה של שר המשפטים – חתימת הקיום – נדונה בשלושה פסקי דין עיקריים. אחד מהם, בג"ץ ברזילי, עסק בהרחבת סמכויות החנינה של הנשיא הרצוג הראשון, אשר בחר לחון אנשי שב"כ שהרגו את המחבלים מפרשת קו 300 עוד לפני שהוגש נגדם כתב אישום, כלומר, בשלב שבו עדיין לא ניתן להם מעמד של "עבריינים".

באותה פרשה קבע הנשיא מאיר שמגר כי "חוק הוא יצור החי בסביבתו … ו'סביבתו' של חוק קונסטיטוציוני היא, בין השאר, החוקים הקונסטיטוציוניים האחרים, הקובעים את מהות המשטר. כל חוק קונסטיטוציוני אינו אלא לבנה אחת ממבנה כולל, המוקם על יסודות נתונים של משטר ומשפט". כלומר, אי אפשר לנתק את המשמעות של דבר חקיקה מעובדת היותו חלק מהמאגר החקיקתי כולו. ובהתאם, סמכויות שהן ביסוד המשטר נקבעות בהתאם לכלל הסמכויות של מוסדות המשטר השונים.

הנשיאה דורית בייניש קבעה בבג"ץ זוהר כי "הקביעה שבראש המדינה עומד נשיא עיקרה סמלי, ויש בה כדי להדגיש את אופייה הפרלמנטרי של מדינת ישראל, להבדיל ממדינות שמשטרן נשיאותי ושבהן עומד הנשיא בראש הרשות המבצעת". כן קבעה בייניש כי "כדי לשמור על העיקרון הבסיסי של 'איזונים ובלמים' המקובל בשלטון הדמוקרטי, עבודת רשות אחת נתונה לרמות שונות של בקרה המופעלת על ידי הרשויות האחרות.

"על כן, עמדה הגורסת כי נשיא המדינה, בהפעילו את סמכות החנינה, אינו כפוף לאמצעי בקרה, עומדת בניגוד ללשונו ולרוחו של חוק היסוד ובניגוד לאופיו הפרלמנטרי של המשטר הישראלי, שהוא 'משטר המכיר בהפרדה אורגנית בין הרשויות אך תומך בשיתוף פעולה הדוק ביניהן'… עמדה כזו חותרת תחת עיקרון הפרדת הרשויות העומד ביסוד המשטר בישראל ואשר מכתיב מחד, חלוקת סמכויות בין הרשויות השונות, ומאידך, פיקוח הדדי ביניהן. בבסיס הרעיון של הפרדת הרשויות אין עומדת 'דיקטטורה של כל רשות במסגרתה שלה'; אלא דווקא 'איזון ובקרה הדדיים בין הרשויות השונות. לא חומות בין הרשויות אלא גשרים מאזנים ומפקחים'".

בשנים האחרונות אנחנו עדים שוב ושוב לריסוק האיזון והבקרה ההדדיים בין הרשויות השונות. מעמדה של הכנסת הוחלש, וככלל ניתן לומר כי הכנסת במידה רבה מאוד מבצעת את רצונה של הממשלה. חברי כנסת מהקואליציה מנועים מלהעלות הצעות חוק אם לא קיבלו את הסכמת ועדת השרים לענייני חקיקה; הממשלה היא שיוזמת את רוב החקיקה המשמעותית; ולכל אלה התווסף כעת גם החוק המכונה "נורבגי", אשר מביא לכך שחברי כנסת שנכנסו לפיו יכולים להיות מפוטרים לאלתר על ידי השרים שאותם החליפו. בפועל, עצמאות הרשות המחוקקת היא פיקציה.

האיזונים על פעולה חסרת מגבלות של השלטון נותרו אך בידי בית המשפט העליון. עקרון הפרדת הרשויות אינו עניין טכני או בירוקרטי – הוא שמגדיר את משטר המדינה. הצעות החוק שמציעים שר המשפטים ויו"ר ועדת חוקה חוק ומשפט נועדו להכפיף את הרשות השופטת לרשות המבצעת, באמצעות הרשות המחוקקת, אשר מעמדה, כאמור, כבר נחלש מאוד מאוד. מניעת ביקורת של בית המשפט העליון ושליטה של הממשלה במינויים לבית המשפט העליון מבטלות את הפרדת הרשויות כליל, ומכפיפות את כל הרשויות לממשלה המכהנת.

סמכויות נשיא המדינה, כמו גם המגבלות הנהוגות לגביהן, הן פועל יוצא של האיזון בין רשויות השלטון. שינוי האיזון המוצע – אשר ביסודו ביטול מעמדה של הרשות השופטת כרשות המבקרת את החלטות הממשלה, המתווסף על טשטוש מעמדה של הכנסת כרשות עצמאית, כאמור לעיל – מקנה זכות לנשיא לפעול שלא על פי הנוהג שהתקיים בעת קיומה של ההפרדה בין רשויות השלטון.

ביטול ההפרדה לא רק מאפשר לנשיא לא לחתום – הוא מחייב אותו לא לחתום. אם יחתום, יהיה הוא עצמו שותף אקטיבי לחיסול המשטר הדמוקרטי, שכן אין חתימה שאין בה הפעלה של שיקול דעת.

בוחר להיכנע לסחטנות

לרוע המזל, נראה שהרצוג בוחר בינתיים בדרך אחרת. אתמול, עמד הנשיא הרצוג השני בפני האומה והגיש כתב כניעה לסחטנות של עבריינים. הוא לא הציע פשרה, אלא ניסוח מנומס של ההפיכה המשטרית.

לפי דבריו, הנשיא מאמץ את רעיון הכפפת הרשות השופטת לממשלה, אך עוטף זאת במלל שמדבר על ייצוג שוויוני של רשויות השלטון. זה נשמע יותר טוב מהניסוחים האלימים של ח"כ שמחה רוטמן, אך המשמעות זהה. לפי הצעתו, נציגי הממשלה ונציגי הקואליציה בכנסת, יהוו רוב מוחלט מבין חברי הוועדה – לאופוזיציה מותיר הנשיא הרצוג נציג אחד (ויש להזכיר, כי בממשלת הימין האחרונה, מינו כנציג האופוזיציה איש מסיעת ימין שלא נכנסה לקואליציה).

הנשיא הרצוג השני מאמץ את זריקת נציגי הציבור הרלוונטי מהוועדה – נציגי לשכת עורכי הדין, מי שמכירים לא פחות מהשופטים את מערכת המשפט, ומייצגים את הציבור שנדרש לשירותיה. במקומם מציע הנשיא שייבחרו נציגי ציבור "בהסכמה" בין שר המשפטים ונשיאת בית המשפט העליון. מדובר במתמטיקה פשוטה: חמישה נציגי ממשלה וקואליציה, שלושה נציגי מערכת המשפט ועוד נציגי ציבור מטעם. זו לא הרחבה של הייצוג הדמוקרטי, אלא החלשתו.

בעניין ביטול הסמכות להפעיל ביקורת שיפוטית, מציע הרצוג הצעה "מהפכנית": חוקי יסוד יעברו בארבע קריאות, במקום בשלוש. נזכיר כי חלק ניכר מהחוקים בישראל – כל אלה שאינם מוצעים על ידי הממשלה, אלא על ידי חברי כנסת – נדרשים כבר היום לארבע קריאות: טרומית, ראשונה, שנייה ושלישית. אין בכך כל חדש. בניגוד לדברי הרצוג, זה לא ימנע מתן כותרת של "חוק יסוד" לכל דבר חקיקה שתבקש הקואליציה להעביר. והוא אפילו לא הציע שהחוקים יעברו ברוב מיוחס! גם ארבע קריאות אפשר להעביר בשבוע אחד.

בדבר אחד צודק הנשיא הרצוג השני: בתי המשפט בישראל אכן סובלים מעומס בלתי סביר, שגורם לחוסר אמון במערכת. אין מספיק שופטים בישראל. בדיוק כפי שאין מספיק מורות וגננות, רופאות ואחים, שוטרים ועובדות סוציאליות. שלטון הימין ריסק את המערכת הציבורית בישראל במהלך שיטתי ומתוכנן, שתחילתו בנאום "האיש הרזה והאיש השמן" של נתניהו מ-2003, בתקופת כהונתו כשר אוצר. במשך כל שנותיו בשלטון, פגע נתניהו בשירות לציבור בישראל בכל התחומים. אכן הגיע הזמן למינוי שופטים רבים כדי לתת שירות לאזרח (וגם מורים, גננות ועובדות סוציאליות).