היציבות הפוליטית חזרה לעת עתה, והלוביסטים חוגגים

השנה שעברה היתה ללא ספק שנת ההתאוששות של ענף הלובינג בכנסת. המשבר הפוליטי הממושך ביותר בתולדות ישראל שיתק את פעילות הענף, שהיה בשיאו עם התפזרות הכנסת ה-20. ההתאוששות התחילה לאחר הקמת ממשלת נתניהו-גנץ, ונמשכה ביתר שאת ב-2021, שבה נשבר שיא הלקוחות הרשומים בכנסת. עם זאת, מספר הלוביסטים הפעילים במשכן היה עדיין נמוך, בגלל נוהלי המאבק בקורונה.

כך עולה מהמדד השנתי של הלוביסטים ולקוחותיהם שעורכת העמותה לדמוקרטיה מתקדמת, המבוסס על ניתוח דף מרשם הלוביסטים בכנסת ומתפרסם השנה בלעדית ב"שיחה מקומית".

בינואר-מרץ 2021, חודשי הבחירות לכנסת ה-24, מספר הלקוחות של חברות הלובינג שמר על הרמה של סוף 2020 ואף עלה, ככל הנראה בשל הערכות לסיום המשבר והקמת ממשלה יציבה. בעקבות השבעת ממשלת בנט-לפיד ביוני נרשם זינוק במספר הלקוחות.

כבר ביוני הגיע מספר לקוחות חברות הלובינג לשיא, שנשבר בינואר 2019: 544 לקוחות, ומשם המשיך לעלות ברצף עד לשיא חדש, שטרם נראה כמותו: 581 לקוחות רשומים, באוקטובר.

לקראת סוף השנה נרשמה ירידה במספר הלקוחות הרשומים, ל-541, שנבעה מסגירת שעריה של פוליסי – חברת הלובינג המסחרי הראשונה בישראל, בראשות בוריס קרסני, שהיתה במשך שלושה עשורים החזקה בענף. על זה נרחיב בהמשך.

מאז ההודעה על סגירת החברה בתחילת נובמבר, החל תהליך של עזיבת לקוחות, שניכר במספר הלקוחות הרשומים בכנסת. בשל כך, הירידה של סוף השנה משקפת אירוע חד פעמי, ולא מעידה על רמת הפעילות בענף.

מהנתונים עולה כי פעילות הלובינג בכנסת לכל אורך 2021 היתה גבוהה בעשרות אחוזים מהפעילות ב-2020. בכל חודש מחודשי השנה, מספר הלקוחות היה גדול משמעותית לעומת השנה הקודמת. ביוני, למשל, גדל מספר הלקוחות הרשומים ב-33% לעומת יוני 2020, במרץ נרשמה עלייה של 25%, ובאוקטובר עלייה של 20%.

מספר הלוביסטים, לעומת זאת, הושפע מאוד מהגבלות הכניסה והפעילות בכנסת, שנגזרות מהמאבק בקורונה. כבר שנתיים שמספר המשתתפים בישיבות ועדות הכנסת מוגבל, והכניסה היא למוזמנים מראש בלבד. גם לגבי הכניסה למשכן והגעה ללשכות הח"כים קיימות מגבלות משתנות. כך, בדצמבר 2021 נרשם מספר הלוביסטים הגדול ביותר במשכן באותה שנה – 125 לוביסטים.

עם זאת, קשה להסיק מכך דבר. היו ימים במהלך השנה שמספר הלוביסטים הפעילים בכנסת היה גם 130, אך מבדיקה עולה שחלקם נרשמו ברישום נקודתי כלוביסטים זמניים לצורך השתתפות בדיון מסוים, ולאחר מכן נמחקו מהמרשם.

בכל מקרה, המגבלות גרמו לכך שמספר הלוביסטים הפעילים בכנסת לא היה יכול להגיע לרמת השיא של 214 לוביסטים בכנסת ה-20, באוקטובר 2017, אך מספר הלקוחות מעיד על כך שפעילות הלובינג דווקא גדלה.

פרויקט מדד הלוביסטים ולקוחותיהם חשף לאורך השנים את ריכוזיות ענף הלובינג בכנסת, ואת העובדה שמספר מועט של חברות גדולות מייצג את רוב הלקוחות, ובמיוחד את הגדולים שבהם. גם ב-2021 נותר הענף ריכוזי. נכון לינואר 2021, שש חברות הלובינג הגדולות – ריפבליק, גלעד לובינג, הקבינט, גורן-עמיר, פוליסי ואימפקט – ייצגו 81% מהלקוחות בכנסת, בעוד 30 גופי הלובינג האחרים ועוד עשרות לוביסטים עצמאיים ייצגו 19% מהלקוחות בלבד.

סגירת פוליסי הורידה מעט את הריכוזיות בענף, כשנכון לינואר 2022, חמש החברות הגדולות שנותרו מייצגות 70% מהלקוחות, בעוד חלקם של שאר השחקנים עלה ל-30%.

אולם כבר עתה ניתן להבחין שאחרי מחיקת פוליסי, נרשמה חברת לובינג חדשה בשם נהלה, שבבעלות חלק מפורשות פוליסי, שרשמה 10 לקוחות. לא מן הנמנע שלקוחות נוספים של החברה האם לשעבר יחזרו למרשם תחת החברה החדשה או תחת אחת מחמש החברות הגדולות האחרות, מה שיגדיל שוב את הריכוזיות בענף.

זו השנה השנייה ברציפות שריפבליק, שנחשבת לחברת לובינג צעירה יחסית, מחזיקה במספר הגדול ביותר של לקוחות רשומים בכנסת (113 לקוחות). במקום השני גם במדד זה חברת הלובינג הוותיקה גלעד לובינג (94), ואחריה חברת הקבינט (61). גם בעלי ריפבליק וגם מייסד הקבינט הם לוביסטים שעבדו בעברם בחברת גלעד לובינג.

דף חדש בהיסטוריה של ענף הלובינג בישראל

שני מאורעות מרכזיים תפסו את הבמה בעולם הלובינג בישראל בשנה שעברה, שניהם קשורים לחברת פוליסי. הראשון הוא מעצרו וחקירתו בתחילת יוני של מנכ"ל חברת פוליסי, ארז גילהר, בגין חשדות למעשי שחיתות. המעצר תפס את ענף הלובינג בהפתעה. החשדות נגעו לאפשרות שגילהר תיווך לשוחד בין הלקוח שלו תנובה או לקוחות אחרים, ליועצים בלשכת שר הבריאות לשעבר, יעקב ליצמן.

גילהר נחשב לאחד הלוביסטים המקצועיים בתחום, ומי שריכז את פעילות הכנסת של חברת הלובינג פוליסי. מאז ששוחרר גילהר, לא היו דיווחים על התקדמות החקירה ואם המשטרה מתכוונת להגיש כתבי אישום נגד מי מהמעורבים.

המאורע השני הוא כאמור הודעת הלוביסט בוריס קרסני על סגירת חברת הלובינג פוליסי. קשה להפריז בחשיבות דמותו האניגמטית של קרסני בכל הקשור לפעילות לובינג בישראל. הוא ייסד את פוליסי ב-1988, ונחשב למייסד הלובינג המסחרי בארץ. הוא סולד מחשיפה תקשורתית, ואת הפעמים שבהן דיבר למצלמה אפשר לספור על אצבעות כף יד אחת. החברה בראשותו היתה הגוף בעל ההשפעה הגדולה ביותר על מקבלי החלטות בישראל במשך 30 שנה.

לא ידוע מה היו המניעים להחלטה על סגירת החברה ולבחירה לא להשאירה בידי אחד מעובדיו לשעבר, ובנושא זה עלו כמה השערות. מה שבטוח הוא שמינואר 2022 נפתח דף חדש בהיסטוריה של ענף הלובינג בישראל.

בנוסף לשני האירועים האלה, קרו עוד כמה דברים משמעותיים בענף. אחד מהם הוא הכרזתם של 10 שרים בממשלת בנט-לפיד בפני צבי זרחיה מ"כלכליסט" כי לא ייפגשו עוד עם לוביסטים.

"חוק הלוביסטים" בישראל תקף רק לגבי פעילות הלובינג במשכן הכנסת, ואינו מחיל שקיפות על פעילותם במשרדי הממשלה. על עובדה זו נמתחה ביקורת, ונראה שהצהרות השרים נועדו למוסס חלק ממנה. עם זאת, לכולם ברור שהצהרות, ואפילו פירסום של נוהל, לא יכולים להחליף חקיקה ראשית של חוק לוביסטים, שתכפיף את פעילות הלובינג במשרדי הממשלה לשקיפות ולרגולציה מתחייבים.

מאורע שהתרחש ביוני 2021, אך טרם פורסם עד כה, הוא גריעת חברת הלובינג פרילוג, בראשות הלוביסטית רות פרמינגר. פרמינגר היא מוותיקות הלוביסטים. היא החלה את פעילותה ב-1996, יחד עם הלוביסטית בהירה ברדוגו, בחברה משותפת בשם תקשורת פלוס. במשך השנים ייצגה לקוחות רבים. בשנה האחרונה ייצגה פרמינגר בין השאר את רציו חיפושי נפט ואת א.ש.ד נדל"ן. הסיבות לסיום פעילות החברה בכנסת אינן ידועות.

ח"כ מירב בן ארי הפכה עם השבעת הכנסת הנוכחית ללוביסטית הרביעית בהיסטוריה שעוברת ב"דלת המסתובבת" בחזרה לכנסת. אחרי שלא נבחרה לכנסת ה-21, בן ארי מצאה עבודה בחברת הלובינג הקבינט בסוף 2019. אולם במרץ 2021 נבחרה שוב לכנסת, הפעם מטעם מפלגת יש עתיד. לפניה עשו זאת חברי הכנסת אפי אושעיה, יואל חסון וקרן ברק.

וקצת חדשות טובות: חברות טבק הפכו בשנה שעברה ללקוחות שחברות לובינג גדולות אינן מוכנות לייצג, אפילו תמורת ריטיינר גדול מאוד. בחלק מהמקרים הסיבה היא אתית-ערכית, ובחלקן חשש מאובדן לקוחות, במיוחד גופי בריאות, ופגיעה בתדמית.

את השינוי החיובי הזה בתעשייה גילתה חברת הטבק פיליפ מוריס על בשרה. החברה היתה הראשונה שעזבה את פוליסי בשל מעצרו של גילהר, אף שהיתה הלקוחה הוותיקה ביותר של החברה. לאחר העזיבה, אנשיה הציעו לחברות לובינג גדולות שונות ריטיינר מפתה כדי שייצגו אותה, אך הושבו בשלילה. לבסוף נאלצה פיליפ מוריס להסתפק בשירותיה של ברדוגו יועצים, חברת לובינג ותיקה אך קטנה, בראשות בהירה ברדוגו.

העתיד צופן עוד חקיקה ועוד רגולציה

בפן הטכני, פעילות הלובינג בישראל הושפעה בשנתיים האחרונות משלושה גורמים מרכזיים: מידת היציבות הפוליטית, המאבק בקורונה והתרחשויות פנים ענפיות, כששני הראשונים הם תופעות חריגות שקשה להעריך עד מתי תימשך השפעתן.

המאבק בקורונה פוגע ביכולת הפעולה של לוביסטים בכנסת, אך נראה שהתעשייה הצליחה לייצר מענים לבעיה ולהמשיך לצמוח. נדמה שהבעיה החמורה יותר היא היעדר יציבות פוליטית, כמו למשל מערכת בחירות נוספת ב-2022, מכיוון שאין יכולת לקדם חקיקה בכנסת בפגרת בחירות, ואין יכולת לקדם שינויי מדיניות במשרדי ממשלת מעבר.

השינויים הפנים-ענפיים, ובמיוחד הסתלקותו של קרסני מהזירה, מעלה בקרב רבים שאלה אם הענף בכיוון של ירידה. זאת, מכיוון שקרסני ידוע ביכולתו לקרוא תהליכים מבעוד מועד. אמנם לעתים בלתי אפשרי לעשות את מה שעשה לוביסט פעמים רבות בשנות ה-90, הרחק מעיני הציבור, ועבודת הלובינג בכללותה נעשתה קשה יותר בשל העלייה במודעות לפעילות הענף, החלת שקיפות מסוימת וסיקור עיתונאי רחב יותר. אך איני שותף להערכות בדבר הירידה בפעילות הענף.

הניסיון בחו"ל מראה כי רגולציה והגבלות לא פוגעים בפעילות הלובינג, ואפילו להיפך, ופרויקט מדד הלוביסטים ולקוחותיהם מצביע על המשך מגמת התחזקות הענף. הסיבה לכך היא ההבנה המחלחלת כי בלי לובינג מסחרי, האינטרס סובל מנחיתות. עד שהעובדה הזו לא תשתנה, הפעילות תמשיך ותתרחב.

כמו כן, בחודשים האחרונים התחיל טרנד של הקמת חברות לובינג שעשייתן אינה כוללת את הכנסת, ובכך הן נמנעות מרישום הלוביסטים. התופעה הזאת ממחישה עד כמה נחלשה הכנסת מול הממשלה בתהליכי קבלת ההחלטות, אך היא גם מקרבת, להערכתי, את הפתרון המתבקש מזה זמן רב: קידום חקיקה לאסדרת פעילות הלובינג מול כל גורמי הממשל בישראל, ולא רק מול הכנסת.

הניסיונות של חלק מהלוביסטים להתחמק מהחלת שקיפות על פעילותם צפוי להיכשל, מכיוון שהם אינם קוראים נכונה את המפה לטווח הארוך. התהליך הוא בכיוון אחד בלבד, גם אם הקצב אטי, והוא עוד ועוד רגולציה וחקיקה. לא מן הנמנע שרגולציה כזו תקודם כבר ב-2022.

הלובינג משתלם, גם עם רגולציה

פעילות לובינג הפכה לסוגיה "סקסית" למחקר אקדמי, אם במסגרת מחקרים במדע המדינה, בכלכלה ובתחומים נוספים. ב-2021 התפרסמו באנגלית כ-30 מחקרים שונים בעולם שהתנהלות תעשיית הלובינג במרכזם, וזאת בנוסף לניירות עמדה, דו"חות של ארגונים בינלאומיים, מכוני מחקר וארגוני החברה האזרחית.

שלושה מהמחקרים האלה מעניינים במיוחד. אחד בדק אם שכירת שירותי לובינג משתלמת. בעבר פורסמו מחקרים רבים בסוגיה זו, אולם רוב רובם התקיימו בארה"ב. מה שהופך את המחקר החדש למעניין זו העבודה שהוא חקר את מוסדות האיחוד האירופי.

במחקר נבדקו 728 חברות מסחריות שהשתמשו בשירותי לובינג בין 2013-2017. לא כל הממצאים חד משמעיים, לדוגמה, החוקרים מצאו שחברות מסחריות מפסידות ברוב המאבקים על קידום חקיקה. אולם הממצא המשמעותי והחד משמעי הוא שגם באיחוד האירופי קיים קשר בין רווחיות חברות מסחריות לפעילות לובינג. הממצאים מצביעים על כך שככל שחברה משקיעה יותר בפעילות לובינג, כך היא יכולה לצפות להחזר גדול יותר על ההשקעה.

מחקר נוסף בדק את ההשפעה של חקיקה ורגולציה על ענף הלובינג. הטענה כי "חוקי לוביסטים" דווקא טובים ללובינג המסחרי אינה חדשה. גם לגבי החוק הישראלי נטען כי הוא הכשיר את תעשיית הלובינג והקנה לה מעמד חוקי בכנסת (ראו את שלושת מחקריו של Albert Veksler), בתמורה למעט מאוד עבור הציבור. גם המחקר הנוכחי, שנערך בארה"ב, הראה שהחקיקה והרגולציה אינן פוגעות בפעילות הענף, ושהחמרה בחקיקה ורגולציה על לובינג גוררת דווקא עלייה ביכולת ההשפעה של קבוצות אינטרס.

מחקר מעניין מברזיל בדק את פעילות הלובינג של גורמים מסחריים על החקיקה נגד התנהלות מונופוליסטית. המחקר מצא כי פעילות לובינג מטעם אליטת ההון במדינה כוונה לטרפוד חקיקה מחמירה נגד מונופולים ולריכוך החקיקה הקיימת. עוד נמצא כי בהשפעת לוביסטים, החקיקה של 2011 בנושא היתה מרוככת יותר מהחקיקה של 1994, וקודמה על ידי מחוקק שגורמים מסחריים בעלי עניין תרמו סכומים משמעותיים לקמפיין הבחירות שלו, ושעבד עם הלובי התעשייתי בנושא זה.

 שבי גטניו הוא מנכ"ל העמותה לדמוקרטיה מתקדמת

לקריאה נוספת:

• Adam William Chalmers & Francisco Santos Macedo (2021), Does it pay to lobby? Examining the link between firm lobbying and firm profitability in the European Union, Journal of European Public Policy, 28:12, 1993-2010
• Robert M Dorrell (2021), "Lobbying regulations and unintended consequences of interest group influence", Bachelor of Arts in Political Science, University of Oklahoma
• Arthur Guerra de Andrade Filho (2021), "Shaping antimonopoly legislation? the lobbying of business elites in Brazil", NOMOS: Revista do Programa de Pós-Graduação em Direito da UFC, Fortaleza, v.41, n.1, p. 295-312