בג"ץ למדינה: הצלחתם בשילוב נשים חרדיות, דאגו לשלב ערבים

אפליה שיטתית שאי אפשר להציגה כרשלנות חולפת. מפגינים בירושלים נגד שר האוצר, במחאה על עיכוב תקציבים עבור החברה הערבית, באוגוסט 2023 (צילום: חיים גולדברג / פלאש90)

בדיון שהתקיים בבג"ץ באמצע החודש נדונה עתירה שהגיש מרכז מוסאוא נגד נציבות שירות המדינה לפני כשנה, בדרישה להבטיח ייצוג הולם לאזרחים הערבים בשירות הציבורי ובמוסדות המדינה.

בית המשפט דרש מהמדינה להציג תמונה מפורטת ומעודכנת של שיעורי הייצוג הערבי בכל משרד ממשלתי ובכל גוף ציבורי, לצד פירוט הצעדים המעשיים שננקטו להשגת יעד של 10% במוסדות שטרם עמדו בו. נוסף על כך, הממשלה התבקשה להציג את מערך התמריצים שנועד לחזק את השילוב, וכן את ההתקדמות במסלול עדכון היעד הממשלתי הכולל, כך שישקף את המציאות הדמוגרפית הקיימת.

השופטים הזכירו כי בשנים האחרונות המדינה הצליחה לשלב נשים חרדיות בשוק העבודה, באמצעות השקעות נרחבות ומדיניות ממשלתית ממוקדת. הם תהו מדוע המדינה אינה טורחת ליישם מהלכים דומים לשילוב האזרחים הערבים, חרף הפערים הגדולים הקיימים כבר עשרות שנים.

>> בניגוד לחוק: רק 3.5% מעובדי מנהל התכנון הם ערבים

סוגיית הייצוג התעסוקתי החסר במוסדות המדינה וברשויות הציבוריות היא אחד הביטויים הברורים והחריפים ביותר לאפליה המבנית שעימה מתמודדת החברה הערבית בישראל. בשונה מסוגיות אחרות – הפשיעה המאורגנת, מדיניות ההריסות או משבר הדיור – כאן אין שום אפשרות לטשטש, להכחיש או להתחמק. הנתונים חד-משמעיים: האזרחים הערבים הם יותר מ-20% מאוכלוסיית המדינה, אך שיעור המועסקים מקרבם בשירות המדינה ובמשרות הציבוריות הרשמיות הוא 8.8% בלבד. זאת, על אף שמאז שנת 2000 קיים בחוק סעיף מפורש המחייב ייצוג הולם, ועל אף שהחלטת הממשלה מ-2007 דורשת ממשרדי הממשלה להגדיל את שיעור העובדים הערבים ל-10% בתוך חמש שנים.

למרות כל זאת, בחלק ממשרדי הממשלה והגופים הציבוריים אין כלל עובדים ערבים, ובמוסדות מרכזיים אחרים שיעור העסקתם הוא 2%–3% בלבד. הפרדוקס החריף ביותר מתגלה דווקא בנציבות שירות המדינה – הגוף המופקד על אכיפת עקרון הייצוג ההולם ועל הבטחת יישומו במשרדי הממשלה – שבו שיעור העובדים הערבים אינו עולה על 2%. בדרגי הניהול הבכירים שיעור הייצוג של האזרחים הערבים הוא 0.56% בלבד.

במהלך הדיון בבג"ץ החודש הודתה נציבות שירות המדינה כי קיימים פערים ניכרים בחלוקת הייצוג בין המגזרים השונים. לפי הנתונים שהוצגו, רוב העובדים הערבים מועסקים במערכת הבריאות (ייצוג של 23.9%), וגם שם סובלים מרדיפה, כפי שעולה מדוח שפרסם אתמול ארגון רופאים לזכויות אדם. בתחומים אחרים, ייצוגם של האזרחים הערבים הוא שולי בלבד.

במערכת הבריאות הייצוג נוסק לכ-24%. ד"ר רולא עווד, קרדיולוגית מבית סחור, במחלקת הילדים של בית החולים וולפסון, ביולי 2007 (צילום: נתי שוחט / פלאש90)

המדינה הציגה שורת נימוקים לכישלון המתמשך הזה, ובהם שיקולים גיאוגרפיים וטענות בדבר קשיים לשוניים. השופטים הבהירו כי לנוכח העובדה שקיימות במדינה אוכלוסיות ערביות מקצועיות ומוכשרות, קשה לקבל את הטענות הללו, בייחוד על רקע הצלחות קודמות של המדינה בשילוב קבוצות אחרות בשוק העבודה, למשל, בשילוב נשים חרדיות.

איימן סייף, לשעבר ראש הרשות לפיתוח כלכלי של החברה הערבית, המכהן כיום כיו"ר דירקטוריון אלפנאר (ארגון הפועל להעצמה כלכלית וחברתית של החברה הערבית בישראל; ב"ז), אומר כי למכשולים כמו מרחק גיאוגרפי יש פתרונות מקצועיים, למשל "מימון שכר דירה במרכז הארץ או בירושלים עבור עובדים המגיעים מהגליל או מאזורים מרוחקים". לדבריו, לכל חסם אפשר למצוא מענה מקצועי, "אבל הדבר מחייב רצון, המתבטא בהחלטת ממשלה, וכיום רצון כזה אינו קיים. אין כיום מנגנון שמחייב את המשרדים והגופים לקלוט עובדים ערבים חדשים".

לכל חסם אפשר למצוא מענה מקצועי. איימן סייף, יו"ר דירקטוריון אלפנאר (צילום: אלין סייף)

העתירה שהגיש מרכז מוסאוא לפני כשנה מבוססת על נתונים, שלדברי המרכז חושפים דפוס שיטתי ומתמשך של אפליה נגד אזרחים ערבים בשירות הציבורי, וכן הפרה ישירה של סעיף 15א לחוק שירות המדינה (מינויים), המחייב ייצוג הולם.

לפי העתירה, נציבות שירות המדינה אינה מסתפקת באי-יישום החוק, אלא משתפת פעולה עם עמותות הפועלות לקידום עובדים יהודים בלבד לתפקידי הנהגה וניהול. עוד נטען כי הנציבות מציגה נתונים מטעים, היוצרים מצג שלפיו משרדי הממשלה עומדים ביעדי הייצוג ההולם, בעוד בפועל התמונה שונה לחלוטין.

העותרים ציינו כי משרד הבריאות הוא הגוף היחיד שהתקרב באופן יחסי לייצוג הוגן; אולם גם שם שיעור הערבים בתפקידים הבכירים אינו עולה על 3%, אף שכשליש מהרופאים המועסקים במערכת הם ערבים. מנגד, במשרד לשירותי דת שיעור העובדים הערבים הוא אפס.

מרכז מוסאוא דרש בעתירה להקפיא מכרזים לגיוס עובדים חדשים בכל משרד ממשלתי שלא הגיע לרף של 10% עובדים ערבים. נוסף על כך דרש המרכז מהמדינה לגבש תוכנית עבודה מקיפה ומעודכנת שתבטיח ייצוג של 21% בכל הדרגים והתפקידים, בהתאם לחלקם היחסי של האזרחים הערבים באוכלוסייה. העתירה אף מבקשת מהמדינה לבטל התקשרויות עם עמותות הפועלות באופן מפלה ומקדמות עובדים יהודים בלבד.

השופטים הדגישו כי העתירה "חשובה ומוצדקת", ועמדו על הצורך בהגדלת שיעורי הייצוג במסלולים המובילים לעמדות הנהגה והשפעה, לרבות בתוכניות המיועדות להעסקת אקדמאים וסטודנטים. הם הבהירו כי שיפור הייצוג חייב להיות ממשי ומדיד, ולא סמלי או קוסמטי בלבד.

הרחק מתחת לרף ה-10%, בניגוד לדרישת החוק והחלטת הממשלה (מקור: דו"ח נציבות שירות המדינה לשנת 2024; צילום דוידי ורדי)

אפליה כמדיניות

מנכ"ל מרכז מוסאוא, ג'עפר פרח, טוען כי מדובר בסוגיה שחורגת בהרבה מהזנחה מנהלית נקודתית, ולמעשה זו מדיניות מוסדית מובהקת. לדבריו, "הגוף שאמור לאכוף את החוק הוא עצמו זה שמפר אותו. מה שחשפנו בעתירה זו תמונה שלמה של אפליה שיטתית, שאי אפשר להציג אותה כרשלנות חולפת. שתיקת המדינה פירושה אימוץ האפליה הזו כמדיניות".

לדברי פרח, החלטת בית המשפט מסמנת צעד חשוב בפתיחת סוגיית ההעסקה בשירות המדינה לביקורת שיפוטית ממשית, ומרכז מוסאוא ימשיך לפעול כדי לחייב את הגורמים המעכבים ייצוג הוגן של האזרחים הערבים במוסדות המדינה לתת דין וחשבון.

לדבריו, אזרחים ערבים יכולים להיות רופאים, מהנדסים ובעלי מיומנויות מקצועיות גבוהות, אך בפועל הם מודרים ממשרדי מפתח כגון משרד האוצר ומשרד התקשורת. פרח מציין כי כיום מועסקים במשרדי הממשלה כ-85 אלף עובדים ועובדות, שמשכורתם ממומנת מכספי המסים שמשלמים גם האזרחים הערבים; למרות זאת, יש משרדים – בהם מועצת התכנון והבנייה, משרד הרווחה, משרד התעשייה ואף הכנסת – שכמעט לא ניתן למצוא בהם עובדים ערבים.

השיחה מגיעה אליך

רוצה לקבל את מיטב הסיפורים של שיחה מקומית ישר למייל? הניוזלטר השבועי שלנו הוא התשובה בשבילך.

שם מלא

כתובת האיימיל שליחה

לובנא זועבי, לשעבר מנהלת תחום תרבות ערבית במשרד התרבות והספורט, התפטרה בשנת 2022 בעקבות רדיפה פוליטית שחוותה, לטענתה, בתוך המשרד. היא מציינת כי המדיניות בתוך המשרדים אינה בהכרח מוצהרת, אך קשה להתעלם מקיומה. לדבריה, נעשה "שימוש במנגנונים שונים נגדי, על רקע זהות. אף שהגעתי לתפקיד בכיר מאוד במשרד התרבות והספורט, היה ניתן להבחין באפליה בנושאים כמו קידומים, תמריצים והיבטים נוספים". כך למשל, לא היתה לזועבי אפשרות להתקדם לתפקיד ראש מינהל התרבות בישראל, אף שמדובר במשרה מקצועית ולא במשרת אמון.

זועבי מספרת כי "במשרד התרבות והספורט היה מספר לא מבוטל של עובדים ערבים, במיוחד בתחום הספורט. עם זאת, רובם הועסקו בתפקידים זוטרים ולא משפיעים". גם בוועדות המצב דומה: "במינהל התרבות יש שישה אגפים ואף לא מנהל ערבי אחד. האם המשמעות היא שאין מועמד ערבי מתאים לתפקיד כזה?", תוהה זועבי, "בוודאי שיש, אך המדיניות היא שמכריעה".

פרח אומר כי מאז חקיקת החוק האוסר אפליה בתעסוקה עברו 26 שנה, "ורק כעת נדרשה התערבות של בית המשפט כדי לחייב את משרדי הממשלה לגבש תוכנית ממשית לשילוב אזרחים ערבים". עצם הצורך בצעד כזה ממחיש, לדבריו, את עומק הכישלון הרשמי ביישום החוק, ומבהיר כי הדרך להבטחת הזכות הבסיסית לשוויון הזדמנויות בתעסוקה עדיין ארוכה.

האפליה אינה נעצרת במשרדי הממשלה, וניכרת גם בדירקטוריונים של חברות ממשלתיות. כבר בסוף שנות ה-90 תוקן חוק החברות הממשלתיות במטרה להבטיח ייצוג הולם לאזרחים ערבים בהרכב הדירקטוריונים. סעיף 18א1 לחוק קובע כי יינתן ייצוג הולם לאוכלוסייה הערבית בהרכב הדירקטוריונים של החברות הממשלתיות, אך לא נקבעה לכך מכסה מספרית מחייבת.

אלא שגם לאחר יותר משני עשורים מאז התיקון, היישום נותר חלקי ודל. לפי דו"ח מבקר המדינה ל-2024, מספר חברי הדירקטוריון הערבים בחברות הממשלתיות ב-2023 היה 28 בלבד: כ-6% מכלל חברי הדירקטוריונים. מדובר בנתון הממחיש עד כמה מנגנוני הפיקוח, הניהול וקבלת ההחלטות הכלכליות ממשיכים להישאר כמעט סגורים בפני הציבור הערבי.

במקביל למאבק על הייצוג ההולם במשרדי הממשלה, התברר בשנים האחרונות כי אותה מדיניות הדרה ממשיכה להתקיים גם ברשויות המקומיות, ובעיקר בערים המעורבות. על רקע זה שלח מרכז מוסאוא לפני כמה חודשים מכתבי אזהרה לראשי הערים עכו, חיפה, תל אביב-יפו, רמלה, לוד ונוף הגליל, בדרישה ליישם את חוק הייצוג ההולם לאזרחים הערבים גם במשרות העירוניות ובתפקידי ניהול ברשויות המקומיות.

נתונים המוצגים בדו"ח מבקר המדינה ל-2022 ממחישים עד כמה הפער הזה חריף: בלוד, למשל, שיעור התושבים הערבים הוא כ-30%, אך שיעור העובדים הערבים בתפקידי ניהול אינו עולה על 1%. בחיפה, הערבים הם כ-12% מהאוכלוסייה, אך מאיישים רק 7.7% מהמשרות הניהוליות. בנוף הגליל, שיעור העובדים הערבים אינו עולה על 5%, אף שהערבים מהווים יותר מ-31% מהתושבים. הפער הקיצוני ביותר נרשם ברמלה, שם יותר מרבע מהאוכלוסייה היא ערבית, אך מספר הערבים בתפקידי ניהול בעירייה הוא אפס.

"היעדר ייצוג הוגן של ערבים בעיריות הערים המעורבות אינו מהווה רק הפרה של החוק", אומר פרח, "אלא גם פגיעה ישירה באמון של האזרחים הערבים ברשויות המקומיות והעמקה נוספת של הפערים החברתיים, במיוחד בערים המספקות שירותים חיוניים לחלק נרחב מהחברה הערבית".