בשקט ובתמיכה רחבה, ישראל מבססת שתי מערכות חוק לאזרחיה

קשה לדעת מה יעלה בגורל הצעת "חוק גירוש משפחות מחבלים" של ח"כ חנוך מלביצקי (הליכוד), שוועדת השרים לענייני חקיקה החליטה ביום ראשון לתמוך בה בקריאה טרומית, בכפוף לתנאים. אבל בין אם הצעת החוק הזאת – שהיועצת המשפטית לממשלה כבר התנגדה לה – צפויה להתקדם או לא, על השולחן יש הצעה קיצונית אחרת, שכבר זכתה לתמיכה רחבה ונמצאת בשלבי חקיקה מתקדמים.

ב-30 בינואר 2023 אישרה מליאת הכנסת בקריאה ראשונה את הצעת החוק לביטול אזרחותו או תושבותו של פעיל טרור שמקבל תגמול עבור ביצוע מעשה הטרור (תיקוני חקיקה), התשפ"ג-2023, ברוב מוחץ של 89 חברי כנסת מול 8 מתנגדים בלבד.

על פי הצעת החוק, שתידון היום (שלישי) בוועדה המשותפת לוועדת הכנסת ו-ועדת הפנים בהכנתה לקריאה שנייה ושלישית, שר הפנים יהיה רשאי לבטל את אזרחותו או את תושבותו של אדם, אם הורשע ונאסר בשל ביצוע "מעשה טרור", אם הוא או מישהו אחר מטעמו קיבל כספים מהרשות הפלסטינית. הצעה זו מבקשת גם להסדיר גירוש של אזרחים ערבים-פלסטינים ותושבים פלסטינים של ירושלים המזרחית, העונים לתנאים האמורים, אל שטחי הרשות הפלסטינית ואל רצועת עזה.

אם תתקבל, ההצעה תעמיק את הסדרי החוק בישראל המייצרים שני מעמדות אזרחיים שונים, המובחנים על בסיס גזעי.

נדמה שאין צורך להכביר מילים על עוצמת הפגיעה בזכויות יסוד הכרוכה בהצעת החקיקה המדוברת. הזכות לאזרחות היא למעשה ה"זכות לזכויות", שממנה נגזרות הזכויות האזרחיות האלמנטריות ביותר. שלילתה היא צעד קיצוני, והותרת אדם ללא אזרחות מנוגדת לאמנה הבינלאומית מ-1961 בדבר צמצום חוסר האזרחות. ביטול תושבותם של פלסטינים תושבי ירושלים המזרחית, מנוגדת לאיסורים של אמנת ג'נבה הרביעית, מכיוון שירושלים המזרחית היא שטח כבוש שסופח באורח בלתי חוקי לישראל.

אל ההפרות הללו מבקשים המחוקקים כעת לצרף גם גירוש, שהוא פגיעה אנושה בזכויות האדם. כל זאת, כאמצעי ענישה נוסף עבור מי שכבר הורשעו בבתי משפט ונענשו – כך שמדובר למעשה בענישה כפולה, המנוגדת לעקרונות הבסיסיים ביותר של שלטון החוק, ובהם עקרון סופיות הדיון.

בישראל קיים כבר כיום בחוק מנגנון, בעייתי בפני עצמו, המאפשר שלילת אזרחות של האזרחים הערבים-פלסטינים, שאושר לא מכבר על ידי בית המשפט העליון, ולצידו כלים נוספים שעימם כבר שללו הרשויות תושבות של פלסטינים מירושלים המזרחית. אך הצעת החוק הזאת יש כדי להביא להחמרה נוספת ומשמעותית – הן בסנקציות עצמן, במנגנוני ההפעלה ובהיקף השימוש האפשרי שלהן, והן בעיגון ההבחנה הגזענית שעומדת בבסיסן.

ננסה להבהיר כאן מהו המצב המשפטי הנוכחי בישראל, ומהם השינויים הצפויים בו אם החקיקה המוצעת תעבור. כמו כן, ננסה לפרט כיצד מתקשרת ההצעה למגמת הביסוס של מערכות חוק נפרדות לישראלים ולפלסטינים, משני צדי הקו הירוק.

כיצד ניתן כיום לשלול אזרחות ותושבות של פלסטינים?

על פי תיקון לחוק האזרחות משנת 2008, שר הפנים מוסמך, בהמלצת היועץ המשפטי לממשלה ובאישור בית משפט מחוזי, לשלול אזרחות ממי שעשה מעשה שיש בו משום "הפרת אמונים למדינת ישראל". תיקון זה נבחן לראשונה על ידי בית המשפט העליון בעניין זיוד, בפסק דין שניתן ביולי האחרון. בית המשפט העליון קבע כי התיקון עומד במבחנים חוקתיים ישראליים, וזאת גם אם כתוצאה משלילת האזרחות נותר אדם חסר אזרחות כלשהי, ובלבד ששר הפנים יעניק לאותו אדם רישיון קבע לישיבה בישראל.

כך, אף שבסופו של יום לא נשללה אזרחות של איש, פסק דין זה אישר הוראת חוק גזענית, המביאה לפגיעה חמורה ביותר בזכויות אדם בניגוד להוראות המשפט הבינלאומי, בהסתמך על סטנדרטים משפטיים תוצרת ישראל בלבד.

הסדר דומה נקבע בעניין שלילת תושבות מפלסטינים בירושלים המזרחית, בתיקון לחוק הכניסה לישראל שעבר ב-2018. זאת, לאחר שבג"ץ קיבל עתירה של חברי פרלמנט פלסטיני שתושבותם נשללה מהם, וניתנה אורכה לביצוע ההחלטה בעניינם עד לאחר שתינתן לכנסת הזדמנות לקבוע בחקיקה מנגנון שיעמוד במבחנים חוקתיים. על פי ההסדר הקיים, שלילת התושבות היא בסמכותו של שר הפנים, לאחר שהתייעץ עם ועדה שהוא מינה, וביצועה יושהה כל עוד מתנהלים בבית משפט הליכי ערעור נגד ההחלטה.

שלילת תושבות מפלסטינים מירושלים המזרחית מתבצעת גם בנסיבות אחרות. לאחר שהרכב של בג"ץ, בראשותו של אהרן ברק, אישר ב-1988 את שלילת תושבותו של מייסד המכון הפלסטיני לחקר אי האלימות, ד"ר מוברק עווד, בעילה ששינה את מיקום מרכז חייו, באו מאות רבות של מקרים נוספים.

מהי "הפרת אמונים למדינת ישראל" המאפשרת ביטול אזרחות ותושבות?

הן בחוק האזרחות והן בחוק הכניסה לישראל, יש שתי קטגוריות של עבירות שיש בביצוען משום "הפרת אמונים" – המעניקה לשר את הסמכות לאשר ביטול אזרחות או תושבות ממבצעיהן. הראשונה היא ביצוע "מעשה טרור" כפי שהוא מוגדר בחוק המאבק בטרור, או שידול או סיוע למעשה כזה, או נטילת חלק פעיל בארגון טרור או בארגון טרור מוכרז. הקטגוריה השנייה היא מעשים המהווים "בגידה" או "ריגול חמור" לפי חוק העונשין. במקרה של שלילת אזרחות קיימת גם קטגוריה שלישית, שהיא רכישת אזרחות במדינה הכלולה ברשימת המדינות שמוגדרות כמדינות אויב, שגם משמשת לשלילת איחוד משפחות של פלסטינים.

השימוש התכוף בשיח הציבורי בביטוי "מחבלים" בהקשר של שלילת אזרחות ותושבות, כמו גם בהקשר של אמצעי ענישה נוספים כלפי פלסטינים, מחייב התעכבות על מהי ההגדרה ל"מעשה טרור" המאפשר שלילה כאמור.

אין מדובר ברשימה סגורה של עבירות שהוגדרו במסגרת חוק המאבק בטרור, אלא במעין מסננת, המעניקה את התיוג הזה לעבירות פליליות שעמדו בשילוב של כמה תנאים, הכולל רכיבים של מניע ושל מעשה או איום בעשייתו. דרך מסננת זו יוכל, למשל, לעבור מעשה של זריקת אבנים בהפגנה.

סיווג עבירה כ"מעשה טרור" יחשוף את מי שנמצא אחראי לה לטיפול מחמיר הן בהליך המשפטי והן בענישה, לרבות מקרים שבהם בוצע המעשה המדובר עוד לפני שנחקק חוק המאבק בטרור. כבר עם חקיקת חוק המאבק בטרור, התריע מרכז עדאלה בנייר עמדה על כך שההגדרה של "מעשה טרור" רחבה ועמומה. חוק המאבק בטרור, נטען באותו נייר עמדה, עלול לכלול תחת הגדרה זו גם פעולות שנעשו במסגרת מחאה פוליטית לגיטימית של פלסטינים, בין אם נגד הכיבוש או אף נגד האפליה, הגזענות, הנישול והדיכוי נגדם.

קיים מכלול של סממנים המעיד שהגדרה זו עוצבה כדי להפעיל סנקציות באופן סלקטיבי כלפי פלסטינים. כך למשל, הנתונים הרשמיים של פרקליטות המדינה מאירועי מאי 2021 מאשרים כי כאשר נכללו בכתבי האישום נסיבות מחמירות של מניע, שיעור הנאשמים הערבים שמיוחס להם ביצוע של "מעשה טרור" היה גבוה משמעותית מאשר נאשמים יהודים. זאת, אף שכל העבירות שבגללן הוגשו כתבי האישום הללו כללו מעשים שיכולים להיכלל תחת ההגדרה של "מעשה טרור".

במבחן המעשה, סעיף שלילת האזרחות בחוק האזרחות מכוון באורח גזעני אך ורק כלפי פלסטינים. במסגרת ההליכים בעניין זיוד, הציג משרד הפנים לבית המשפט העליון נתונים שלפיהם לא היה אף אזרח יהודי מקרב 31 המקרים שבהם נשקלה הגשת בקשה לביטול אזרחות. חרף האמור, הנשיאה אסתר חיות ציינה בפסק דינה כי מאחר שרק שלוש בקשות לשלילת אזרחות הוגשו על ידי שר הפנים לאישור בית משפט, אין די בכך כדי להצביע על דפוס של אפליה.

כיצד הצעת החוק תשנה את המצב הקיים אם תתקבל?

הצעת החוק הנוכחית נועדה להוסיף עוד מסלול לשלילת אזרחות ותושבות, שכרוך בו גם גירוש לגדה המערבית או לרצועת עזה, ובכך להרחיב עוד יותר את הפגיעה הקיימת. תחת המסלול המוצע, בין המועמדים לשלילת אזרחות ותושבות יכללו רק מי שהורשעו ונאסרו בגין ביצוע "מעשי טרור" או מעשה "בגידה", וכן עמדו בתנאי השני, שלפיו "הוכח להנחת דעתו של שר הפנים" שקיבל כספים מן הרשות הפלסטינית "בעד הפרת האמונים". ההצעה גם מבקשת לקבוע כחזקה כי מי שקיבל כספים כאמור, ויתר על אזרחותו או תושבותו ולא נותר חסר אזרחות, ובכך היא מנסה לדלג על החובה שהטיל בג"ץ על שר הפנים בפסק דין זיוד.

עוד מבקשת ההצעה כי במסלול החדש לביטול אזרחות לא תידרש הסכמה של היועץ המשפטי לממשלה, אלא של שר המשפטים, וכי בית המשפט יהיה חייב להיענות לבקשת שר הפנים תוך 30 יום, אלא אם שוכנע כי הבקשה אינה מוצדקת. בעניין ביטול תושבות תינתן הזדמנות של שבעה ימי עבודה להתנגד לסנקציה. לפי ההצעה, מי שעבר את הפרוצדורה המתוארת יגורש עם סיום ריצוי עונשו.

מדוע בנוסף על הפגיעה בזכויות מדובר גם בחקיקה גזענית?

נוסף על התנאי של "הפרת אמונים", הנשען על הגדרת "מעשה טרור", המהווה כשלעצמו אמצעי להבחנה בין ערבים ליהודים, כפי שפורט כאן, התנאים של הפעלת סנקציית הגירוש מכוונים באופן בוטה ביותר כלפי פלסטינים, על ידי הצבת התנאי של קבלת כספים, ספציפית מהרשות הפלסטינית.

תומכי ההצעה טוענים כי היא נועדה לפגוע באפשרות שפלסטינים שהורשעו במעשה טרור, או מי מבני משפחתם, יזכו בתגמול על מעשיהם. אולם בידי שר הביטחון כבר נתונה סמכות, שאותה הוא נוהג להפעיל תדיר, לחלט כספים שמועברים מהרשות הפלסטינית, לכן קשה שלא להסיק שהתנאי נועד להשיג מטרה אחרת.

רק לאחרונה נחשפה רשת של גיוס תרומות עבור עמותה ישראלית התומכת כלכלית ברוצח ראש הממשלה יצחק רבין, ברוצח משפחת דוואבשה, ברוצחה של שירה בנקי וביהודים אחרים שהורשעו בפשיעה לאומנית, שהחלה את פעילותה כעמותה שרשם יד ימינו של איתמר בן גביר, חנמאל דורפמן. אסירים אלה למשל, לא יהיו חשופים לסנקציות שיופעלו מכוח התיקון החדש שמוצע.

הבחנות מהסוג הזה כבר קיבלו גיבוי בעבר בפסק דינו של השופט נעם סולברג, בעתירה שדנה בהריסת בתיהם של חמישה פלסטינים. השופט סולברג דחה את הטענה כי מופעלת מדיניות מפלה, וטען כי הטעם לכך שאין הורסים בתים של יהודים שהורגים פלסטינים "נעוץ בכך שבמגזר היהודי אין צורך באותה הרתעה סביבתית שהיא תכליתה של הריסת הבתים. הציבור היהודי, ככלל, מוּרתע ועומד, ואינו מוּסת". על רצח בני משפחת דוואבשה ומוחמד אבו ח'דיר טען כי היה "גינוי תקיף והחלטי מקיר לקיר במגזר היהודי, מה שאין כן בצד שכנגד".

גם בעניין ההצעה לשלילת אזרחות אין צורך בחיפוש כוונות נסתרות, שכן בדיונים המוקדמים בוועדות הכנסת נאמרו הדברים בגלוי וברחל בתך הקטנה. כך למשל, אמר ח"כ חנוך מילביצקי מהליכוד: "…ואני לא מרגיש שום צורך להצדיק את עצמי על זה שאני במדינת היהודים מעדיף יהודים", וחידד במענה לתגובתו של ח"כ אחמד טיבי: "אני מעדיף רוצחים יהודים על רוצחים ערבים".

ח"כ לימור סון הר-מלך (עוצמה יהודית), מיוזמי הצעת החוק, אף השמיעה באותו דיון ביקורת על כך שנקבעה התנייה של קבלת כספים לצורך גירוש, ואמרה שלדעתה צריך לשלול אזרחות לכל "מחבל שרצח יהודי על רקע זה שהוא יהודי", ושהעונש הראוי לו הוא מוות.

יצוין כי הסדרת עונש מוות בחקיקה היא חלק מההסכם הקואליציוני עם סיעת עוצמה יהודית, שמבהיר שהחוק עליו מדובר יכוון כלפי "מעשה טרור המכוונים לפגוע במדינת ישראל כמדינת העם היהודי", וזאת על מנת "להכריע תודעתית את המפגעים". מעבר להיותה של ענישה כזו פסולה, לפי ההסכם, החלתה מיועדת להיות על בסיס גזעי, שכן אין כוונה להפעילו במקרים של מעשי טרור נגד פלסטינים, וגם לא נגד רוצחים על רקע פלילי.

משכך, אין לראות את הצעת החוק לגירוש של פלסטינים אלא כחלק ממגמה כוללת של עיגון מערכת ענישה נפרדת על בסיס גזעי. מגמה זו קיבלה לאחרונה ביטוי נוסף בקווי היסוד של הממשלה החדשה ובהסכמים הקואליציוניים שנחתמו עם הקמתה, שכללו שורה ארוכה של צעדים שיצטרפו לעונש המוות המוצע.

בנייר עמדה שפרסם לאחרונה מרכז עדאלה, המנתח את המסמכים הללו, נטען שמסתמנת בהם עליית מדרגה בביסוס העליונות היהודית וההפרדה הגזעית כעקרונות מנחים של המשטר בישראל. מאפייני אפרטהייד אלו באים לידי ביטוי באופן מובהק בהצעת החוק הנדונה, או כפי שניסח זאת אחד מיוזמיה, ח"כ ינון אזולאי מש"ס, כשהסביר את תכליתה במליאה: "שבעצם יבינו כל מי שבא וקם עלינו, אנחנו פה בעלי הבית, היהודים, במדינה הזאת". וכפי שראש הממשלה, בנימין נתניהו, הגדיר זאת בפתח ישיבת הממשלה השבוע, "להעמיק עוד יותר את שורשינו בארצנו". אלא שהתמיכה בהצעה זו, כמו גם בחלק נכבד מהצעות חוק גזעניות אחרות, מגיעה מכל הסיעות הציוניות בכנסת, ולא רק מהממשלה החדשה.