מיהו פלסטיני, זו השאלה

מי בעצם זכאים להיות אזרחים של מדינה מסוימת? את מי המדינה מייצגת? במקרים רבים, מדובר בתשובה קונטינגנטית למדי. פעמים רבות, אם אזרח יעזוב את המדינה, נכדיו (או בני נכדיו) כבר לא יהיו זכאים לאזרחות. קורה גם שאדם שאף לא אחד מאבותיו היה אזרח של מדינה, זכאי לפתע להיות אזרח בה. כידוע לרוב קוראי העברית, בישראל, כל יהודי (או צאצא של יהודי עד דור מסוים) יכול לקבל אזרחות ישראלית עד דור שלישי. למרות זאת, ואף שישראל רואה בעצמה "מדינת הלאום של העם היהודי", ההגדרה של "מיהו יהודי" אינה חופפת להגדרה של אזרח ישראלי (אלא רק של אזרח ישראלי פוטנציאלי).

באופן כללי, קיים מתח יסודי בין היסוד האזרחי של מדינת הלאום לבין היסוד הלאומי שלה: מצד אחד, מדינה אמורה לבטא זהות לאומית של עם מסוים ולא של בני עמים אחרים; מצד שני, מדינת לאום כמדינה אמורה להיות של כלל אזרחיה.

בבואנו לענות על השאלה "מיהו פלסטיני", דילמות אלו (לצד אחרות) תופסות מקום מרכזי. אם פלסטיני הוא כל מי שהוא צאצא של מי שהתגורר בפלסטין עד 1948, על איזו פלסטין מדובר? בגבולותיה הרחבים? בגבולות הצרים שהוקצו לה במסגרת ההבנות שהיו אמורות להוביל להסכם של "שתי מדינות לשני עמים"? האם פלסטיני חייב להתגורר בפלסטין כדי להיות פלסטיני? הרי אפילו לא ברור מיהו "אזרח פלסטיני", שכן עדיין אין ממש "מדינת פלסטין" במלוא מובן המילה (גם אם במובנים מסוימים היא קיימת). האם פלסטיני שהוא אזרח ישראל, למשל, יכול להיחשב גם "אזרח פלסטיני"?

מאמרם של מאי ברכאת ויאסר עמורי בכתב העת "סיאסאת ערבייה", היוצא לאור מטעם מכון דוחא שבקטר, מבקש לבחון שאלה זו מההיבט המשפטי. הטענה הבסיסית של ברכאת ושל עמורי היא שבשלל צעדי חקיקה, הצרו הרשות הפלסטינית – ולאחריה מדינת פלסטין (ככל שהיא קיימת) – את ההגדרה הראשונית, המרחיבה של "מיהו פלסטיני". טענה זו כרוכה גם בנקודה נוספת – ההגדרה הראשונית של "מיהו פלסטיני" היא ההגדרה של אש"ף, ולכן נראה שצמצום זה של ההגדרה כרוך גם בצמצום תפקידו ההיסטורי של אש"ף כנציג הלגיטימי העליון של הפלסטינים.

עיקר הטיעון הוא שחוקים מסוימים של הרשות הפלסטינית ושל מדינת פלסטין, בעיקר בנוגע לקיום הבחירות הכלליות ב-2021 (שכידוע לא התקיימו בסוף), מבדילים מחד בין פלסטינים המתגוררים באזורים שונים, בייחוד בין פלסטינים המתגוררים בגדה, בעזה ובמזרח ירושלים, לבין כל יתר הפלסטינים; ומצד שני, בין כלל הפלסטינים לבין הפלסטינים אזרחי ישראל, שמודרים באופן אקטיבי מהגוף הלאומי הפלסטיני.

כדי להבין את ההבדל בין זה לבין ההגדרה של אש"ף ל"מיהו פלסטיני", יש לשוב לרגע הייסוד של הארגון ב-1964, אז הכריז המזכ"ל הראשון, אחמד א-שקירי, על הקמת הארגון ומטרותיו: "להיות ארגון פלסטיני של כל חלקי העם, הפליטים והנותרים במקומם, הסטודנטים והצעירים, גברים ונשים… פתוח לכל בני העם". כך הדגישה ההקדמה לאמנת אש"ף מ-1964 (האמנה הלאומית הפלסטינית), כי מקור הסמכות של הארגון הוא העם הפלסטיני, והגדירה במפורש את הפלסטינים כ"אזרחים הערבים שהתגוררו בקביעות עד 1947 בשטחי פלסטין, בין אם גורשו או נשארו, וכל מי שנולד לאב ערבי פלסטיני לאחר תאריך זה בפלסטין, או מחוצה לה".

מכאן הכותבים מסיקים שההגדרה כוללת את כל מי שהוא פלסטיני בתוך שטחי פלסטין ומחוצה לה. חשיבות הדבר, לדעת הכותבים, היא שאותו עם פלסטיני המוגדר כאן הוא מקור הסמכות של הייצוג של אש"ף. גם מסמכים נוספים, מאוחרים יותר, הדגישו שעל אש"ף לדאוג לענייני הפלסטינים "בכל מקום שבו הם נמצאים".

כאמור, ההגדרה לא מבדילה בין פלסטינים השוהים במקומות שונים, אך יתרה מזאת, הכותבים מדגישים, היא גם מביאה בחשבון את המצב הפוליטי הממשי של הפלסטינים לאחר 1948 – מצב של פירוד, פיזור ודיכוי – ומבקשת לתת לו מענה. כך, חלקים נוספים של האמנה שוללים במפורש את הצהרת בלפור, את חלוקת פלסטין למדינה ערבית ומדינה יהודית ואת הקמת מדינת ישראל, ועומדים על מלוא הגבולות המנדטוריים של פלסטין. מה שמשתמע מכאן, לדעת הכותבים, הוא שהעם הפלסטיני מאוחד, על אף שהוא מחולק בין מקומות שונים וישויות פוליטיות שונות.

הכותבים עומדים על כך שלהגדרה זו לזהותו של הפלסטיני יש חשיבות עליונה בדיוק בגלל ההקשר ההיסטורי הקונקרטי. היה אפשר בקלות להתייחס לעם הפלסטיני באופן לא פוליטי, כפליטים או כקורבנות אסון שיש לטפל בהם במישור ההומניטרי ולא במישור של תביעה פוליטית – כפי שעשתה למשל העצרת הכללית של האו"ם בשנת 1948. האו"ם לא הכיר כלל בזכותו של העם הפלסטיני למדינה עד 1969. אל מול מצב זה, היה הכרח להדגיש את הזהות הלאומית והפוליטית של הפלסטיני בכל מקום שבו הוא נמצא, וגם של צאצאיו, ללא הגבלת זמן. שנית, הכותבים מטעימים, להגדרה זו של הפלסטיני יש תוקף מתוקף ההכרה הבינלאומית באש"ף כנציג הפלסטינים, מכיוון שזו ההגדרה שעל בסיסה נוסד אש"ף.

השד טמון בפרטים הקטנים

לעומת ההגדרה המרחיבה של אש"ף, החקיקה של הרשות הפלסטינית מראה תמונה אחרת. אומנם חוק היסוד הפלסטיני מ-2003 הדגיש את אחדותו של העם הפלסטיני, והדגיש את העובדה שההסדרים הזמניים שהוא קובע אינם פוגעים בזכות המלאה של כל פלסטיני ליהנות מזכויות מלאות על אדמת מולדתו. אך סעיפים אחרים קובעים למשל ש"כל פלסטיני שווה בפני החוק" – בלי להגדיר כלל מיהו פלסטיני ומה התנאי להיות פלסטיני.

אך השד, לדעת הכותבים, טמון בפרטים הקטנים. חוקים שונים תחת הרשות הפלסטינית (2013-1994) קבעו בפועל הגדרה שונה לזהותו של פלסטיני מזו של אש"ף. כך למשל, חוק העמותות מ-2001 קבע שלכל הפלסטינים יש זכות להקים עמותה, תוך הסייג שכל עמותה המוקמת ברשות צריכה להיות מוקמת על ידי רוב של אזרחים פלסטינים. הסעיפים הביצועיים של חוק זה מגדירים את התנאים להיותו של אדם אזרח פלסטיני: מגורים בגדה המערבית, בעזה או בירושלים, או החזקה בדרכון זר ובמסמכים המוכיחים קשר לשטחי פלסטין בגבולות 1948. פלסטינים אזרחי ישראל אינם נחשבים אזרחי פלסטין לצורך חוק זה.

לפי הכותבים, זוהי ההפרה הראשונה של עקרונות האזרחות שקבע אש"ף – ולמעשה סעיף זה אף סותר סעיף אחר של אותו חוק, הקובע שזכות זו מגיעה לכל הפלסטינים כולם. לא זו אף זו, מדובר בסעיף של ערכאה ביצועית נמוכה ברשות הפלסטינית, שנוטל לעצמו סמכות לא לו לקבוע מיהו פלסטיני.

חוק נוסף שבו מתרחשת הפרה כזו הוא חוק הרישיון לראיית חשבון. גם חוק זה בעצם מדיר פלסטינים אזרחי ישראל מקבלת רישיון לראיית חשבון ברשות, ומכפיף אותם לנהלים ולפרוצדורות הזהים לאלו של אזרחים זרים המבקשים לקבל רישיון לראיית חשבון ברשות.

חוק שלישי מתקופת הרשות שמגמה זו בולטת בו הוא חוק הבחירות הכלליות מ-2007. חוק זה קובע מן הסתם שהתנאי העיקרי לקבלת זכות בחירה הוא הזהות הפלסטינית. באופן משונה, כאשר החוק מפרט מיהו פלסטיני, הוא משתמש בסעיפיו הראשונים בהגדרה הדומה לזו הבסיסית של אש"ף – היותו של אדם יליד פלסטין ההיסטורית. עם זאת, בסעיפים הבאים החוק קובע שאם אדם נולד בגדה, בעזה או בירושלים, הוא זכאי להשתתף בבחירות הפלסטיניות. כך נראה שהחוק חושף את המגמה להפריד בין הפלסטינים בגדה ובעזה לבין כלל הפלסטינים.

אלמנט נוסף, וחמור יותר לדעת הכותבים, הוא העובדה שבפועל, זכות הבחירה צומצמה אך ורק לפלסטינים השוהים בגדה ובעזה. זאת מפני שסעיף אחר בחוק שולל את זכות הבחירה מכל פלסטיני שקיבל אזרחות ישראלית – כלומר שלילה קטגורית של זכות הבחירה מפלסטינים שנותרו בשטחי 1948 ושהאזרחות הישראלית למעשה נכפתה עליהם. הזכות להיבחר לנשיא תלויה אף בתנאים נוספים, כמו היות האדם יליד לשני הורים פלסטינים ודייר קבע בפלסטין. גם הזכות להיבחר לפרלמנט תלויה בתנאים דומים.

חוקים אלו כולם, הכותבים מדגישים, סותרים גם את חוק היסוד של הרשות וגם את מה שלדעתם הוא מקור סמכותי יותר – האמנה הלאומית הפלסטינית. יתרה מזו, הם למעשה סותרים את הזכות לממשל עצמי של העם הפלסטיני, שמשמעותה היכולת של העם לבחור מנהיג לפי רצונו החופשי. מה שחוקים אלו עושים, לפי הכותבים, הוא לחלק את זכויות העם הפלסטיני – שאינן ניתנות לחלוקה – יחד עם העם הפלסטיני עצמו.

חוקי הבחירות בעייתיים במיוחד במובן זה מפני שאף שהם אינם חלק מן החוקה, יש להם מעמד כמו חוקתי. ההגדרות שמגולמות בהן, לכן, עשויות להתפשט גם לתחומים חוקיים אחרים, מלבד הבחירות (שכרגע לא מתקיימות, בכל אופן).

שלבי השינוי

הכותבים מבקשים לתאר את השלבים בתהליך שבו השתנתה הגדרת הפלסטיני. השלב הראשון הוא לדעתם ייסוד הרשות הפלסטינית. כבר בהגדרה הראשונה של הרש"פ, בחוק הבחירות מ-1995, שעל פיו אף התנהלו בחירות באותה שנה, זכות הבחירה הוגבלה רק לחלק מהפלסטינים, בדומה לחוק המאוחר יותר מ-2007. הגבלה זו התקבעה בהמשך בחקיקה הנוספת בנושא. הכותבים מדגישים שהרשות הוקמה על פי הסמכות של המועצה הפלסטינית המרכזית של אש"ף בעקבות הסכמי אוסלו. המהלך של חוק הבחירות היה, לדעתם, חלק ממאבק כוחות בין הרשות לאש"ף, שבמהלכו השתלטה הרשות שלא כחוק על אש"ף.

השלב השני הוא ההקמה (הנומינלית לפחות) של מדינת פלסטין על פי החלטת מועצת האו"ם ב-2012. לפי הממסד הפלסטיני, משמעות החלטה זו היתה שמדינת פלסטין, כישות חוקית בינלאומית, היא עובדה קיימת. הדבר גרר צעדים שנועדו לחזק את הישות הזאת בכמה רמות, כולל סדרה של צווים שהוציא מחמוד עבאס מתוקף תפקידו הן כנשיא מדינת פלסטין והן כמזכ"ל אש"ף, שנועדו בין היתר לחזק את מדינת פלסטין על פני אש"ף מבחינה היררכית. עבאס גם הגיש בקשות להתקבל לכמה גופים בינלאומיים בשם המדינה החדשה – ולא בשם אש"ף – והכריז שמשרד החוץ של הרשות הוא האחראי לייצג את הפלסטינים.

למרות זאת, לכאורה לא שונתה בתקופה זו באופן מפורש הגדרת זהותו של הפלסטיני, אבל ההגדרה החדשה בת תקופת הרשות עוגנה בחקיקה, בייחוד בחוק הבחירות של 2021, שאימץ את מאפייני חוקי הבחירות הקודמים.

הכותבים גם מבקשים להראות שלשינויים החוקיים הנוגעים לזהותם של הפלסטינים היו גם השפעות מעשיות. הסעיף שהיו לו ההשפעות הממשיות ביותר הוא הסעיף הקובע מי זכאי לזכות בחירה. על פי ועדת הבחירות הפלסטינית, 2.5 מיליון פלסטינים היו זכאים לבחור, ול-1,390 היתה זכאות להתמודד בבחירות – כולם כאמור בגדה, בעזה ובירושלים. אלא שלפי הלשכה הפלסטינית לסטטיסטיקה, המספר הכללי של הפלסטינים ב-2021 היה כ-14 מיליון, מתוכם 5.2 מיליון באותם אזורים. כלומר מדובר רק בכ-38% מן הפלסטינים, ומתוכם בעלי זכות הבחירה הם רק כ-18% מהפלסטינים ברחבי העולם. גם שיעור המועמדים לבחירה היה נמוך מאוד, אפילו מקרב מי שהיה זכאי להיבחר.

מגמה זו, הכותבים מדגישים, מלווה במגמה לכרסם במעמד הייצוגי של אש"ף. הכותבים מזכירים כי הכרת האו"ם באש"ף ב-1974 התבססה על ההכרה בכך שאש"ף מייצג את הפלסטינים כולם, ועל כן הוא צריך להיות הנציג החוקי של העניין הפלסטיני. מאז שהוכר אש"ף כגוף המייצג של העם הפלסטיני, הוא מתפקד למעשה כנציג הבינלאומי של הפלסטינים – יש לו נציגויות ויחסים דיפלומטיים במדינות כמו סין, לבנון ועיראק; הוא הצטרף לכמה גופים בינלאומיים (כמו ארגון השת"פ האסלאמי והליגה הערבית); עשרות מדינות הכירו בו; יש לנציגיו חסינות דיפלומטית, והוא היה צד בהסכמים בינלאומיים.

נוסף על כך, אש"ף קיבל מעמד משקיף באו"ם ב-1974. כאשר מדינת פלסטין קיבלה מעמד משקיף באו"ם, נעשה הדבר מבלי לבטל את זכויותיו ואת מעמדו של אש"ף כמייצג העם הפלסטיני. אם כן, הכותבים מדגישים, כל פגיעה ביסוד הראשון של אש"ף, הגדרת העם הפלסטיני, עלולה לפגוע גם ביסוד השני – הייצוג ובייחוד המעמד שהוא קיבל באו"ם.

עוד אופן שבו מהלכים אלו פוגעים באש"ף הוא בעצם העובדה שהם בוצעו על ידי הרשות, ואחריה מדינת פלסטין, כגופים זמניים ואדמיניסטרטיביים, שאחר כך גם הפכו אותם לקנוניים, מבלי שהדבר יאושר על ידי אש"ף – אף שמדובר בשינויים עקרוניים ולא רק מנהליים. במילים אחרות, מדובר בהשתלטות בלתי לגיטימית של מדינת פלסטין על מקור הסמכות שלה, אש"ף. זהו מהלך בעייתי ביותר, לדעת הכותבים, מפני שהוא אינו מתחשב במצבו של העם הפלסטיני, המפוזר בין ארצות ומשטרים פוליטיים שונים, ועל כן מי שצריך לייצג אותו הוא אש"ף – ולא מדינת פלסטין.

מהלכים אלו, הם מסכמים, נוטלים מפלסטינים את זכותם להגדרה עצמית בשל היגיון שרירותי – מקום המגורים – כחלק מפרויקט של הגדרה וצמצום של גבולות פלסטין לגבולות כביכול יציבים. מה יקרה למשל אם האיומים הנוכחיים של גירוש תושבי עזה יתממשו? האם גם אז תשלול הרשות מן המגורשים הטריים את זכות הבחירה?

נראה אם כן שיש כאן התנגשות חריפה בין שתי לוגיקות שונות – זו הרואה ב"פלסטין" יישות גיאוגרפית-אזרחית פחות או יותר מוגמרת, כמעט-מדינה עם גבולות יציבים; וזו הרואה בפלסטין פרויקט של שחרור והגדרה עצמית שעוד לא תם.

באופן מעניין ובתנאים שונים כמובן, התקיים מאבק דיאלקטי זה (ובמידה מסוימת עדיין מתקיים) בתוך מדינת ישראל. כידוע, ישראל הוקמה על ידי גופים שהתיימרו לייצג את היהודים כולם – הסוכנות היהודית והמוסדות הציוניים. המדינה כמדינת הלאום של העם היהודי היתה אמורה להיות המדינה של העם היהודי בישראל ובתפוצות. אחד העקרונות המדריכים את הפוליטיקה של בן-גוריון עם הקמת מדינת ישראל היה המעבר מייצוג מופשט ואמורפי זה למה שכונה מאז "ממלכתיות", רוצה לומר מדינה שיש לה raison d’état, הנגזר מהקיום הקונקרטי שלה ולא מזה של העם היהודי כולו.

הכותבים מתארים ניסיון של עבאס לבצע מהלך דומה: ויתור על היומרה האנטי-קולוניאלית הגדולה יותר של אש"ף והטלת יהבו על פתרון שתי המדינות, כשמדינת פלסטין מוגדרת פשוט על ידי גבולות 1967. האם להנהגה הישראלית יש עניין כלשהו להגיע להסדר שכזה? זאת כבר שאלה אחרת.

אליצור גלוק כותב בפרויקט אופק – מיזם משותף למכון ון ליר, הפורום לחשיבה אזורית ומרכז עאלאם בנצרת