תשלומי הורים: הפרטת החינוך הממלכתי תוך עקיפת הכנסת

שוויון ההזדמנויות בחינוך הממלכתי הולך ונשחק. מאמרי מחקר שפורסמו לאחרונה מצביעים על כך שמיון תלמידים, אפליה אתנית והפרטת סמכויות, המנוגדים מהותית לסגולותיו של החינוך הממלכתי, הוכנסו לתוך ליבת המערכת הממלכתית, והם מוסווים תחת רטוריקת הכחשה ועמימות מושגית.

בשבוע שעבר כתבתי על הסתרת ההסללה למגמות תעסוקתיות בחינוך המקצועי. בכתבה זאת אציג דוגמה נוספת: ההכשר לבתי ספר ייחודיים בחינוך הממלכתי הרשמי "להתנות את הכניסה למוסדות החינוך בתשלום", ולהוסיף לתוכנית הלימודים 15 שעות לימוד שבועיות בתשלום.

הדברים מוצגים במאמר: "בית הספר הפרטי מת, תחי ההפרטה", מאת ד"ר תמי הראל בן שחר ועו"ד הרן רייכמן מהקליניקה למשפט ומדיניות חינוך באוניברסיטת חיפה, שפורסם בכתב העת "חוקים".

אמנם הגדלת תשלומי הורים בבתי ספר ייחודיים התקבלה בבג"ץ, בטענה שהדבר מקיים איזון בין ערך השוויון לערך האוטונומיה של ההורים. אך החוקרים מדגישים: מדיניות זאת נקבעה בהחלטות מנהליות של משרד החינוך, ולא בחקיקה ראשית. בכך נמנע מהכנסת (נציגי הריבון) לומר את דברה, ולבקר את פעולות הממשלה.

גם בג"ץ קבע: "המקום הראוי להסדרת נושא תשלומי ההורים איננו בקובץ אקלקטי של חוזרי מנכ"ל ונהלים, שנכתבו טלאים-טלאים, וייתכן כי הגיעה העת לעגן את הדברים בחקיקה ראשית" (סעיף 20).

עצם ההפרדה המעמדית בחינוך, כמו גם עקיפת הכנסת, פוגעים כאמור בליבה הרעיונית של החינוך הממלכתי.

מהו חינוך ממלכתי?

יאן עמוס קומניוס, שהיה הראשון להעלות על הכתב הצעה לייסוד מערכת חינוך מטעם הממלכה, טבע את הסיסמה: הכל לכולם בשלמות (Omnis, Omnia, Omnino). כלומר: לאפשר לכל הילדות והילדים ללא יוצא מהכלל לרכוש השכלה בסיסית רחבה בכל תחומי הדעת.

בעת המודרנית עוגנה הזכות לחינוך בהכרזה לכל באי עולם בדבר זכויות האדם, שהתקבלה באו"ם בדצמבר 1948. בסעיף 26 נקבע כי "כל אדם זכאי לחינוך", "החינוך יכוון לפיתוחה המלא של האישיות", ו"להורים זכות בכורה לבחור את דרך החינוך לילדיהם".

בוועידת האו"ם לזכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות מ-1999, נקבעו ארבעה מאפיינים לחינוך הממלכתי (הרחבה במאמר מאת פרופ' לטם פרי חזן):

זמינות (Availability): קיומם של מוסדות חינוך בכל שכונה ומקום יישוב. מכאן למשל, שאם אין מוסד חינוכי בקרבת המגורים, על המדינה לממן הסעות למוסד הקרוב.

נגישות (Accessibility): גישה שווה וללא חסמים למוסדות החינוך. מכאן למשל, שהחינוך ניתן בחינם, כך שהמצב הכלכלי של המשפחה לא יהווה חסם לחינוך ילדיה.

קבילות (Acceptability): חינוך "מתקבל על הדעת" או הולם, מבחינת התכנים ודרכי ההוראה. מכאן למשל תוכנית הליבה המגדירה סל תכנים בסיסי מחייב לכל תלמידות ותלמידי ישראל.

התאמה (Adaptability): חינוך המותאם לצרכים ולאורח החיים של קבוצות שונות בחברה. מכאן למשל ההפרדה בין חינוך עברי לערבי, בין חינוך דתי וחרדי וכך הלאה.

שורש הרע: המוכר שאינו רשמי

בהתאם למאפייני הממלכתיות, מחויבת המדינה לקיים מוסדות חינוך על פי חוק לימוד חובה מ- 1949. הכוונה למוסדות בבעלות המדינה או הרשות המקומית, שהעובדים בהם הם עובדי מדינה, ומונהגות בהם תוכנית לימודים ממלכתית או ממלכתית דתית, בפיקוח משרד החינוך ובמימון המדינה.

אלא שכבר מההתחלה סירב הציבור החרדי להכניס את מוסדות החינוך שלו תחת פיקוח המדינה, ועל כן נקבע להם מעמד מיוחד: מוכר שאינו רשמי. מוסדות אלה הם בבעלות גופים ציבוריים או פרטיים, העובדים בהם אינם עובדי מדינה, והם נהנים מאוטונומיה ניהולית וחינוכית. יחד עם זאת, הם ממומנים על ידי הציבור, כלומר קופת המדינה.

הראל בן שחר ורייכמן מסבירים במאמר (עמ' 28) מדוע זוכה החינוך החרדי, שהוא בפועל חינוך פרטי, למימון ציבורי. מכיוון שהמדינה אינה מספקת מוסדות חינוך המותאמים לאוכלוסייה החרדית (לקבוצותיה השונות), ראה בית המשפט את הרשתות החרדיות כמי שנושאות בשם המדינה באחריות לספק חינוך זמין ונגיש. מכאן שחובת המדינה לממן בתי ספר אלה.

הסדק שבין ציבורי לפרטי הורחב

אל תוך הסדק החרדי, שבין ציבורי ופרטי, נכנסו החל משנות ה-80 של המאה הקודמת גם בתי נוספים. הכוונה לבתי ספר שנוסדו ביוזמה פרטית – לרוב קבוצות הורים מתוך החינוך הממלכתי, הממלכתי דתי והערבי. מטרתם המוצהרת היתה להעניק לילדיהם חינוך משופר, תחת ייחודיות פדגוגית כלשהי (הרחבה במאמר מאת פרופ' יוסי דהאן).

בפועל, בתי הספר האלה היו פרטיים, שאינם מחויבים לארבעת התבחינים הממלכתיים: הם שירתו אוכלוסייה מובדלת (ומתבדלת), הפעילו תוכנית לימודים ייחודית, והנהיגו סלקציה בקבלת תלמידים באמצעות מבחני כניסה ותשלומי הורים מוגדלים. עם זאת, כיוון שהוכרו כחינוך מוכר שאינו רשמי, הם זכו למימון ציבורי, לפחות חלקי.

במצב שנוצר התמודד משרד החינוך (ועדת וינשטיין, 2002) עם שתי שאלות מתנגשות: "באיזו מידה יש למדינה דמוקרטית סמכות לחייב ילדים ללמוד בבתי ספר מסוימים בלי להתחשב ברצון התלמידים והוריהם?" ומנגד: "מה מידת החופש שראוי לתת להורים בבחירת בית ספר עבור ילדיהם כאשר רוצים להבטיח מטרות כלל חברתיות כגון שוויון הזדמנויות וסולידריות חברתית?".

שאלות אלה מייצגות את המתח בין ערך השוויון לבין ערך האוטונומיה ההורית.

אסדרת האיזון בין שוויון לאוטונומיה

עם השנים החמיר המתח בין בתי הספר הייחודים למשרד החינוך, כפי שמדגימים דבריו של גדעון סער, שר החינוך ב-2009: בתי ספר במעמד מוכר שאינו רשמי הם "המצאה ישראלית: שם קוד לחינוך פרטי הממומן על ידי המדינה". והסכנה היא בכך ש"בעתיד הלא רחוק נתעורר למצב בו כל מי שיוכל להרשות זאת לעצמו יבחר בבית ספר שמחוץ לחינוך הממלכתי או הממלכתי-דתי".

האסדרה התרחשה בשלבים. תחילה בחוזר מנכ"ל מ-2003, שהתיר הקמת בתי ספר ייחודיים על אזוריים, תחת מגבלות שיבטיחו גיוון ההרכב החברתי של התלמידים. ולבסוף באמצעות חוזר מנכ"ל תשלומי הורים מ-2014 (מסמך וורד).

חוזר זה הגביל מצד אחד את גובה תשלומי ההורים המותרים לגבייה בבתי הספר הייחודיים. עם זאת, הוא התיר להם גבייה מוגברת, על ידי כך שהגדיל פי שלושה את מספר שעות התל"ן המותרות (תוכנית לימודים נוספת במימון ההורים): מ-5 שעות בחינוך הרגיל ל-15 שעות בייחודיים.

נגד חוזר המנכ"ל הוגשו עתירות אחדות, וכולן נדחו. בית המשפט קבע (2019) כי החוזר מקיים איזון סביר בין שוויון לבין אוטונומיה הורית.

רטוריקה של הכחשה

אסדרה זו אפשרה לבתי הספר הייחודיים, שהיו במעמד מוכר שאינו רשמי, לחזור אל חיק החינוך הממלכתי הרשמי. שי פירון, שר החינוך דאז, חזר והצהיר בהתבטאויות שונות כי החזרת בתי הספר הייחודיים לחינוך הרשמי נעשתה לטובת "חיזוק החינוך הציבורי".

הראל בן שחר ורייכמן מערערים במאמר על טענה זאת, שהרי בפועל, משרד החינוך "העניק הכשר להכנסת שירותי חינוך פרטיים שניתנים לרכישה בבתי הספר הממלכתיים". מהלך כזה לא רק שלא מחזק את החינוך הציבורי, אלא שהוא מנוגד מהותית לעקרונות הממלכתיות בחינוך.

ואכן, דו"ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת, לאחר ארבע שנים של הפעלת הרפורמה (2018), הראה כי נוצר מתאם חיובי בין גובה תשלומי הורים שגובה כל בית ספר בחינוך הממלכתי, לבין ההרכב הכלכלי-חברתי של אוכלוסיית הלומדים בו.

על פי נתונים שהוצגו בוועדת החינוך של הכנסת ב-2021, בעקבות הרגולציה על תשלומי ההורים בסעיף תל"ן, גדלה הגבייה בסעיף זה ממיליארד שקל בשנת 2010 עד כדי 3.5 מיליארד שקל, עשור מאוחר יותר. כלומר, במקום לשלוט בפרצת ההפרטה של תוכניות הלימודים הנוספות, משרד החינוך הכשיר את השרץ, ואף גרם לגידולו.

הפרטה של הממלכתיות ללא אסדרה משפטית

בעקבות האסדרה של משרד החינוך, הצטמצם עד מאוד הסקטור הפרטי (המוכר שאינו רשמי) בחינוך שאינו חרדי. המשרד אף הקים יחידה, בשם ועדת הייחודיים, שתפקידה לאשר את הפעלתם של בתי הספר הייחודיים העל אזוריים, ולפקח על התנהלותם.

מדברים ששמעתי מפי מנהלות ועדת הייחודיים במשרד החינוך, עולה שהמצב כעת הוא טוב יותר מאשר היה בעבר. בעקבות האסדרה התמתנו הפערים בתשלומי הורים בין בתי הספר הרגילים לייחודיים, וכן גברה ההטרוגניות של אוכלוסיית התלמידים בבתי הספר הייחודיים. זה כמובן מבורך.

אלא שככל שוועדת הייחודיים יכולה להיות שומר סף, פעולתה מוגבלת לנוכח מה שחוזר המנכ"ל התיר. וכאן הבעיה המהותית. בתי הספר הייחודיים, כותבים במחקר הראל בן שחר ורייכמן, "הם אמנם ציבוריים בסטטוס המשפטי שלהם, אולם אינם מספקים חינוך חינם לכל דורש, ובכך מפרים את אחד המאפיינים הבסיסיים ביותר של החינוך הציבורי".

ויתירה מכך: מהלך כה דרמטי של פגיעה בחינוך הממלכתי התרחש ללא אסדרה משפטית. כפי שמסכמים החוקרים: "האפשרות להתנות רישום לבתי ספר רשמיים בתשלום, לצד מערכת לימודים רחבה בתשלום בתוך המערכת הממלכתית, מהווה שינוי אדיר ממדים מבחינה תפיסתית ומעשית במערכת החינוך הציבורית, ומגיעה לכדי פגיעה בזכות לחינוך".

ואף על פי כן, "תהליך קליטת בתי הספר התרחש באמצעות החלטות מנהליות […] תוך עקיפה הדרג המיניסטריאלי, ועדת החינוך של הכנסת והכנסת עצמה". אם כך, לא רק שהחינוך הממלכתי הולך ונשחק, אלא גם הליך קבלת ההחלטות הממלכתי הולך ונשחק.