ללא קבלת אחריות וענישה, ישראל היא מדינה כושלת

מאז האסון הנורא ב-7 באוקטובר, אנחנו חיים במציאות שבה האדם שעומד בראש המערכת מתכחש לאחריותו, ובכירים במערכת הביטחון מקבלים אחריות, אך איש מהם (למעט רב סרן זוטר) לא מסיק את המסקנות המתבקשות.

פרק נוסף בתיאטרון האבסורד נרשם בשבוע שעבר, לאחר שפורסם דו"ח הוועדה שחקרה את האסון במירון. הוועדה הטילה אחריות על ראש הממשלה, אך פטרה אותו מעונש, בנימוק שהוא "תפקיד נבחר, בעל מאפיינים ייחודיים".

נשיא ארה"ב, הארי טרומן, נהג להניח על שולחנו שלט: "The Buck Stops Here". מקור הביטוי ממשחק הפוקר, ומשמעותו שהאחריות עוצרת כאן, ואין להעבירה למישהו אחר. טרומן הירבה להצביע על השלט במהלך דיונים בחדר הסגלגל. ההחלטות החשובות בניהול המדינה, במעשה ובמחדל, נכללות בהגדרת תפקידי כנשיא, אמר. עליי, ורק עליי, מוטלת החובה להסביר ולנמק את החלטותיי, ולשאת בתוצאותיהן.

כל נושא משרה במדינה, או בארגון אחר (למשל בית חולים או מפעל תעשייתי), מתפקד בתוך מערכת, שלה שלושה עמודי תווך: אחריות, אחריותיות (accountability) וענישה. קשה אמנם לתחום קו ברור בין שלושתם, אך ניתן ויש להבדיל ביניהם.

אחריות מוגדרת כמקבץ של מחויבויות פונקציונליות ומוסריות הקשורות לתפקיד מסוים. לעומתה, אחריותיות היא החובה המוטלת על נושא תפקיד לתת הסבר או להצדיק בפני בעלי עניין את ההחלטות שקיבל או נמנע מלקבל, בעיקר כאשר התוצאות שלהן חמורות ואינן עומדות בקנה אחד עם מחויבויותיו הבסיסיות. למשל, על ראש הממשלה לעשות ככל יכולתו להבטיח את ביטחונם ורווחתם של אזרחי המדינה.

לאחריותיות כתרבות ארגונית יש השפעה ניכרת על חוסנה התפקודי והמוסרי של מדינה או ארגון. משטר תקין צריך לעשות מאמץ חקיקתי ומינהלי כדי לבלום את הנטייה הטבעית של בעלי תפקידים בארגונים מורכבים והיררכיים להעביר אחריותיות לגורם אחר, בשלל טענות כמו אלה שנשמעות עתה במקומותינו: לא הגיעו לידיעתי נתונים חשובים, לא הייתי במקום, אין לי זמן להתעסק בדברים מסוג זה, אף אחד לא התריע בפני ("משך בדש מעילי").

לאחרונה התברר שאפילו אחריותיות אינה צמודה לנשיאה בתוצאות, כלומר לענישה; למשל, כאשר נשיא ארה"ב, ג'ו ביידן, מטיל אחריותיות על ראש הממשלה נתניהו בשל ההרג הנורא של חפים מפשע בעזה, אך במקום ענישה ממשיך לספק לו אמצעים להמשך מסע ההרג. ללא הצמדה של אחריותיות לעונש, אי אפשר לצפות לשינויים הנדרשים כדי לשפר את יכולות הארגון ולמנוע שגיאות ומחדלים בעתיד.

למעשה, מדד חדש יחסית, שבראש פיתוחו עומד שר החוץ לשעבר של בריטניה וכיום נשיא הארגון ההומניטרי "ועדת ההצלה הבינלאומית", קובע את חוסנן של מדינות לפי דרגת ה"פטור מעונש" (impunity) שלהן. מהדורה שנייה של הדו"ח "אטלס הפטור מעונש" (The Atlas of Impunity) התפרסמה ב-2023, וכוללת נתונים של כעשור מ-197 מדינות.

חברה מפוקפקת

ההגדרה המקובלת ל"פטור מעונש" (impunity) היא חוסר יכולת, דה יורה או דה פקטו, לגרום לנושאי תפקידים  המפרים את הכללים ולא ממלאים את חובתם לתת דין וחשבון על החלטותיהם או מעשיהם, ולשאת בעונש שהוטל עליהם בהליכים פליליים, אזרחיים, מנהליים או משמעתיים. לפי הדו"ח, impunity היא הפעלת כוח ללא אחריותיות, שהופכת בצורתה הקיצונית ביותר לביצוע פשעים ללא ענישה. או, בלשונו של מיליבנד, הרעיון ש"החוק והנורמות הם לפראיירים".

במקרים רבים, מדובר במצב שנוצר עקב ניצול לרעה של כוח על ידי בעלי שררה, שיוצר תלות ומטיל אימה על מי שתפקידו לתבוע מהם אחריותיות ולגבות מחיר – שומרי הסף, במערכת המשפט, בגוף המחוקק וברשות המבצעת.

לטענת מיליבנד, במאמר שכתב ב"ניו יורק טיימס", המדד חשוב, מכיוון שהחלוקה הרגילה לדמוקרטיות ולמשטרים אוטוקרטיים אינה משקפת היבטים מרכזיים של מאזן הכוחות העולמי. לדבריו, אף שאחריותיות חיונית לדמוקרטיה, מערכת ממשל דמוקרטית לבדה אינה מספיקה כדי למנוע "פטור מעונש".

לצורך פיתוח המדד, מיליבנד הקים ועדה, שבה השתתפו נציגים ממדינות רבות, שהגדירה את התחומים בהם יש לבדוק את רמת ה"פטור מעונש" כביטוי לרמת התפקוד והחוסן המוסרי של מדינה. בין התחומים שנכללו בהערכה: פגיעה במוסדות הביקורת ומערכת המשפט; אלימות בתוך המדינה; קיום מוקדי סכסוך ביחסי החוץ; פגיעה בזכויות אדם בסיסיות, כמו חופש הביטוי, הזכות לבריאות ולביטחון תזונתי; העמקת אי השוויון הכלכלי בין שכבות שונות באוכלוסייה; ופגיעה בסביבה – הימנעות מנקיטת צעדים הולמים נוכח משבר האקלים, זיהום האוויר ואיכות המים. בנוסף, הדגישו חברי הוועדה כי יש חשיבות מיוחדת לבחון את התנהגות נושאי התפקידים באירועים קיצוניים, כמו מלחמה או אסון.

בסופו של דבר, ועדת מיליבנד דירגה את מדינות העולם על פי מדרג "פטור מעונש", שכלל 67 מדדים סטטיסטיים מ-29 מקורות מידע אמינים ובני השוואה. בדו"ח הראשון, שפורסם בשנה שעברה, עמדו בראש הדירוג (עם רמת ה"פטור מעונש" הגבוהה ביותר) המדינות הכושלות אפגניסטן, סוריה ותימן. הרמה הנמוכה ביותר של "פטור מעונש" נמצאה במדינות סקנדינביה, פינלנד, דנמרק ושוודיה. ישראל דורגה במרכז הטבלה.

בדו"ח המעודכן, שפורסם לפני כחודש, היתה ישראל בערך באותו מקום כבדו"ח הקודם, אך הפעם הדו"ח כלל גם נתונים היסטוריים, שלפיהם ישראל היתה במגמת שיפור עד 2021, אך מאז ועד 2023 עלתה 13 מקומות בדירוג (כלומר, מצב ה"פטור מעונש" החמיר). מחברי הדו"ח ציינו במפורש כי הנתונים אינם משקפים את השפעת המהפכה המשטרית והמלחמה בעזה, שצפויות לבוא לידי ביטוי מהשנה הבאה.

מיליבנד ושאר עורכי הדירוג הסיקו מהדירוג כי תרבות של פטור מעונש משגשגת במדינות שבהן נושאי תפקידים בכירים מנצלים את כוחם לרעה, ומתמקדים בטובתם האישית ובשמירת השלטון; במדינות שבהן יש הגבלות חמורות על חופש המידע וחופש הביטוי; ובמשטרים אוטוקרטיים או "דמוקרטיות חלולות" (שמתקיימות בהן בחירות, אך אין הגנה על זכויות המיעוטים).

לאחר שנת החורבן שעברה על ישראל ב-2023, יש סיכוי גבוה שבאטלס הפטור מעונש הבא נמצא את עצמנו בחברתן המפוקפקת של המדינות הכושלות, שבהן פטור מעונש הוא שגרה ודרך חיים. הדירוג של מדינה, ובעיקר הידרדרות בו, יכול לשמש מנוף לחץ נוסף על המערכת הפוליטית להתעשת, ולנקוט בצעדים הדרושים כדי לחזור למשפחת המדינות המתוקנות. הצעד הראשון הוא הטלת אחריותיות על כל נושאי התפקידים, ולקצוב להם עונשים כבדים, למען יראו וייראו. למשל, לשלול מהם את הזכות לשאת בתפקיד ציבורי או להתמנות לתפקיד בכיר במערכת הציבורית לכל ימי חייהם.