מה שמונע את האוטונומיה של מנהלי בתי הספר הוא ההפרטה

בטור הנוכחי אני מבקש לערער על שתי מוסכמות רווחות בכל הקשור לאוטונומיה המצומצמת של מנהלות ומנהלי בתי הספר בישראל. האחת היא שמשרד החינוך מונע בכוונת מכוון את ביזור קבלת ההחלטות לדרגי השטח; והשנייה היא שזה קורה בגלל חוסר אמון בין דרגי הניהול.

הצעתי היא שאת האשם יש לתלות בהפרטה של מערכת החינוך. כניסתם של גורמים פרטיים ניתקה את הקשר ההירככי בתוך שרשרת הניהול הציבורית. לנוכח ההפרטה, לחצו בעלי עניין חברתיים (כגון ועדת טרכטנברג) שהממשלה תגביר את הפיקוח והבקרה – כדי להחזיר לעצמה את השליטה וכדי למנוע פגיעה באוכלוסיות המוחלשות.

דווקא ההפרטה הביאה אם כך להגברת המעורבות הממשלתית (שזה כמובן הפוך מייעודה). המעורבות המוגזמת היא זאת שמחבלת בעצמאות המנהלים, והיא שמתפרשת כחוסר אמון. אסביר את הדברים ביתר פירוט, וכדי להמחיש זאת אביא בהמשך סיפור (דמיוני) על מקרה הפרטה, שמדגים כיצד הדברים מתנהלים.

אין אוטונומיה למנהלות ומנהלי בתי הספר

בקיץ האחרון בישר שר החינוך על הקמת "הוועדה להגברת מרחב הגמישות הניהולי של מנהיגי השטח". בעברית פשוטה: מטה משרד החינוך נכשל בניהול משבר הקורונה באמצעות החלטות אחידות לכלל המערכת, ועל כן התעורר הצורך לבזר את קבלת ההחלטות לדרגי הניהול השונים: המשרד, המחוזות, הרשויות, הרשתות, ומנהלות ומנהלי בתי הספר.

חצי שנה חלפה, וקול הוועדה לא נשמע (אם בכלל התכנסה). כך התברר בישיבת מעקב בנושא שערכה ועדת החינוך של הכנסת לפני שבוע. כל הדוברים דיברו בשבח הביזור, משום שדרגי השטח קרובים יותר אל הצרכים הספציפיים ואל המענים האפשריים, במרחב הגיאוגרפי המצומצם שבאחריותם.

אבל האם אין החלטות שמתקבלות, או שיכולות להתקבל, ברמת מנהלות ומנהלי בתי הספר? בשיחה שקיימתי עם סמדר מורס, מנהלת בית ספר בתל אביב, עלתה אפשרות נוספת: יש למנהלים מרחב גדול של אחריות ועצמאות, אולם היקף הפיקוח ועוצמתו משתקים אותם מלפעול.

ההפרטה הניבה צי של יועצים, מלווים ומפקחים

בתי הספר, כפי שאדגים בהמשך, מפעילים עשרות מיזמים, פרויקטים ותוכניות חינוכיות, פרי יוזמתם של האגפים המקצועיים במשרד החינוך, המחוזות, הרשתות החינוכיות, הרשויות המקומיות, מוסדות האקדמיה ויזמים פרטיים. לכל תוכנית יש בנפרד לפחות שלושה גורמים שמלווים את בית הספר, ומפקחים על התקדמות התוכנית.

צי של עשרות יועצים-מלווים-מפקחים, שכולם פועלים בכוונה טובה ומקצועית (ללא ציניות!), מנטרים את עבודת המנהלים והמנהלות, יום יום, שעה שעה. כל אחת ואחד מהם מבקש "רק" שיחת עדכון קצרה, מילוי טופס בודד, מסמך שיתופי אחד, קבוצת ווטסאפ יחידה. התוצאה היא, שאף כי החלטות רבות נתונות בידי המנהל, הוא איננו חופשי לרגע אחד של שקט במהלך היום (והלילה), ונדרש להסביר ולנמק כל צעד ושעל שהוא מבצע.

אחת הסיבות לריבוי גורמי הליווי והפיקוח, כך אני מציע, היא ההפרטה. הפרטה, בהקשר כאן, היא כאשר החלטות שהיו אמורות להתקבל מתוך שיקולים ממלכתיים, מתקבלות על ידי גורמים פרטיים, בהתאם לאינטרסים שלהם.

מצדדי ההפרטה חושבים שזה מצוין. אולם מי שנאמן לציבור, ובמיוחד לציבורים המודרים, יודע ששיקולים פרטיים פועלים תמיד לטובת החזקים, ומחלישים עוד יותר את המוחלשים.

האינטרס החברתי גרם להגברת הפיקוח

ואמנם, הפערים החברתיים וההתנגדות להפרטה היו במוקד המחאה החברתית בשנת 2011. ועדת טכטנברג, שהוקמה בעקבות המחאה, התמודדה עם הסוגייה. הוועדה קבעה ש"השירות החברתי ממשיך להיות ציבורי והאחריות לאספקתו נותרת אחריותה המלאה של הממשלה", גם אם גופים פרטיים הם אלה שמספקים את השירות בפועל.

כדי לממש את אחריות הממשלה, דרשה הוועדה "לחזק את יכולות הפיקוח והאכיפה על פי מדדים ברורים". ואכן, בשנת 2014 החליטה ממשלת ישראל "להבטיח את מימוש אחריות המדינה ביחס לאופן אספקת שירותים חברתיים".

בשנת 2016 קבע "הצוות הממשלתי לטיוב אופן אספקת שירותים חברתיים הניתנים במיקור חוץ", שהפיקוח והבקרה הם הכלים "שיביאו לידי ביטוי את מימוש אחריותה של הממשלה על השירותים החברתיים".

וכך קרה שככל שמגמת ההפרטה התחזקה, כך הממשלה נעשתה מעורבת יותר, וחונקת יותר, את המנהלים בדרגי השטח (ולא רק בחינוך). הכסף עבר לידיים פרטיות, אבל המעורבות הממשלתית רק התגברה.

אפשרות אחרת היא כמובן האצלת סמכויות פנים ממשלתית. כלומר, מצב שבו לכל מנהל יש רק מנהל אחד בדרג שמעליו, שהוא גם המלווה שלו וגם המפקח שלו, בכל תחומי הפעילות. ללא גורמי חוץ שצריכים לעמוד בתנאי המכרז שבו זכו, וללא גורמי פיקוח פיקטיביים, שנועדו "להביא לידי ביטוי" את אחריות הממשלה.

וכדי להדגים כיצד הדברים מתנהלים, הנה סיפור דמיוני, שקורה באמת:

הפרטת המיזם "שער חינוכי ירוק"

במחלקה לשיפור חזות בית הספר (שחב"ס, כל השמות בדויים) שבמטה משרד החינוך, התרגשות גדולה. מכאן ומכאן הם הצליחו לאסוף תקציב נאה, וסוף סוף יוכלו לממש את תוכנית הדגל של המחלקה: "שער חינוכי ירוק" (שח"י). מיזם מרגש, שעיקרו נטיעת עצים או שיחים גבוהים משני צדי הכניסה למוסדות החינוך בישראל, כך שהבאים בשערי החינוך יעברו דרך מעין מנהרת ירק.

לקראת ט"ו בשבט תיכננה מנהלת המחלקה להעביר את התקציב של כל בית ספר ישירות לקופת הניהול העצמי. היא הכינה מכתב למנהלים שבו הסבר על חשיבות המיזם, וביקשה מהם שיפיצו ברשתות החברתיות תמונות של אירועי הנטיעה.

מנהלת האגף למבני חינוך (אמ"ח), שאליו משויכת מחלקת שחב"ס, עצרה אותה ממש ברגע האחרון. "זה מיזם הרבה יותר גדול", היא אמרה. יש פה הזדמנות להעצים את האוטונומיה של הנהלות בתי הספר והצוותים החינוכיים, כך שהם עצמם יעברו תהליך שבו יחליטו איזה שער ירוק מתאים לחזון הבית ספרי שלהם".

התלהבות נרשמה גם באגף השכן, האגף לקשרי מוסדות וקהילה (אקמ"ק). "יש כאן הזדמנות לשיתוף הנהגת ההורים", כחלק ממטרת העל של משרד החינוך לחזק את האוטונומיה של הקהילות, על ידי שיפור קשרי מורים-הורים.

אף שכולם התלהבו, היה ברור שאין להם אנשים בשטח (כלומר עובדים בשכר), שיכולים להוביל את התהליך האמור. על כן הוחלט להוציא את המיזם לפועל דרך הרשויות המקומיות, שהן גופים ביצועיים.

בפגישה עם אנשי אגף רשויות (אגר"ש) התקבלו החלטות מעשיות. הוחלט למנות בכל רשות "מתאם רשותי שער חינוכי ירוק" (מרשח"י), ולהקצות לו מתוך התקציב כמה שעות לניהול המיזם במוסדות הרשות.

המרשח"י יהיה כמובן אחראי רק על התיאום והארגון של המיזם, ולצדו נדרש למנות יועץ מומחה, בעל השכלה וניסיון בתחום הנוי והבוטניקה. ליועץ יוקצו מהתקציב ארבע שעות לכל בית ספר: שעתיים לפגישת הכנה ותיאום עם הנהלת בית הספר, ושעתיים לפגישה עם צוות ההיגוי הבית ספרי-קהילתי.

כדי לתאם בין כל הגורמים, לתכלל את כל המהלכים ולאגם את כל המשאבים, הוציא משרד החינוך מכרז בשם: "ארגון, ניהול ובקרה למיזם שח"י". במכרז זכתה חברת הסנדל בע"מ. החברה הוקמה בשנות ה-90 על מנת לענות על מכרז של משרד הביטחון לאספקת סנדלים למורות חיילות. אולם מאז פיתחה החברה מערכת ניהול דיווחים והנהלת חשבונות יעילה מאוד, שבעזרתה היא זוכה במכרזי הפרטה רבים.

כחלק מהליכי המכרז התקבלה הסתייגות מאת המדור לצמצום הרגולציה שבחטיבה לאוטונומיה בית ספרית. הוזכרה שם החלטת הממשלה משנת 2014, שלפיה יש לחזק את הפיקוח והבקרה על מיזמים מופרטים, כך "שיביאו לידי ביטוי את מימוש אחריותה של הממשלה לשירותים החברתיים שהיא מספקת".

מנכ"ל חברת הסנדל אמר שהוא מכיר את הדברים ממכרזים קודמים, ולשם כך הם פיתחו מערכת דיווח מתוקשבת, העונה לכל הדרישות. "אף מנהל בית ספר לא ישכח שזה באחריות הממשלה", הוא הוסיף בהומור, שלא הצחיק אף אחד.

וכך יצא המיזם לדרך. מנהלי בתי הספר נדרשו לבחור יועץ מתוך מאגר היועצים לענייני נוי ובוטניקה שהזכיינית (הסנדל) הקימה. כדי לוודא שהליך הבחירה היה תקין, המנהל נדרש לשוחח עם שלושה יועצים מתוך המאגר, ולהעביר לאישור טופס יועץ שח"י 2/2 – שבו לפחות שני נימוקים מדוע נבחר היועץ שנבחר. טופס 2/1, אגב, הוא תעודת זהות בית ספרית, לרבות חזון וייחודיות.

הטפסים הוזנו ישירות למאגר המידע של חברת הסנדל בע"מ, והועברו אוטומטית במייל למרשח"י (המתאם הרשותי, אם שכחתם) ולמנהלת מחלקת שחב"ס. רק לאחר שנוספו שתי חתימות דיגיטליות, התקבל אישור להעסקת היועץ.

שבוע לאחר אישור היועץ, הופקה מתוך המערכת הממוחשבת תזכורת אוטומטית למנהלי בתי הספר, לתאם פגישת הכנה עם היועץ, וכן להעביר בטופס 2/3 את שמות החברים בוועדת ההיגוי הבית ספרית-קהילתית.

המנהל נדרש לכתוב את שמות החברים, מה תפקיד כל אחד ואחת מהם בבית הספר, ולהוסיף לפחות נימוק אחד לכל חבר, מדוע הוא מתאים לתפקיד. את אחד החברים יש למנות לתפקיד: מוביל שח"י בית ספרי (משחיב"ס), ועבורו יש לצרף גם צילום תעודות המעידות על השכלתו.

שבועיים אחר כך נשלחה תזכורת למנהלי בתי הספר וליועצים, בדרישה שידווחו על השעות שבוצעו בשלב א' של המיזם (טופס 2/4), כך שניתן יהיה להעביר תשלום ראשון ליועץ. לדיווח השעות נדרש לצרף צילום של פרוטוקול סיכום ישיבת ההכנה, עם חתימה וחותמת בית הספר.

עוד שבוע עבר והתקבל זימון לישיבה באולם האסיפות בבניין הרשות המקומית. מוזמנים: מנהלי בתי הספר ברשות, היועצים והמשחיב"סים. ראש הרשות בירך (ומיהר לפגישה אחרת) והמרשח"י העבירה מצגת על שלבי המיזם ועל מענים להתנגדויות.

שבוע אחר כך התקשר מנהל המיזם בחברת הסנדל אישית לכל מנהלת ומנהל בית ספר. הוא אמנם לא מחויב לכך (כך הסביר) אך מתוך אחריות לתהליך, הוא ישמח ללמוד ישירות מאנשי השטח, על הקשיים והאתגרים בהתקדמות המיזם. בעקבות שיחת הטלפון הגיעה דרישה למלא את טופס 2/5 "קשיים ומענים", וכן טופס 2/6 ובו עשר שאלות שביעות רצון של מנהל בית הספר מהשירות שניתן לו על ידי הזכיין (הסנדל).

שבוע אחר כך התקשרה מפקחת בית הספר. מנהלת המחוז במשרד החינוך ביקשה מהמפקחות לאסוף עדכונים מבתי הספר לגבי התקדמות המיזם. לא צריך טופס מיוחד, רק לסכם בכמה שורות במייל מה בוצע עד כה, ומה עוד בכוונתם לבצע.

בטופס 2/7 במערכת הממוחשבת יש לדווח על מועד פגישת ועדת ההיגוי (הבית ספרית-קהילתית) ועל סדר היום המתוכנן. מנהלי בתי הספר אף קיבלו עותק מהמצגת הרשותית, בעזרתה יוכלו להציג את המיזם בוועדת ההיגוי. בטופס 2/8 היה צריך לכתוב אם נעשה שימוש במצגת. אם לא מדוע, ואם כן, אם יש הארות או הערות לשיפור המצגת לעתיד.

טופס 2/9 הוא דיווח לסיכום פגישת ועדת ההיגוי, 2/10 חוות דעת על עבודת היועץ, 2/11 אישור תשלום ליועץ שלב ב', 2/12 משוב על עבודת הרכזת הבית ספרית, 2/13 רפלקציה על עבודת המתאם הרשותי. 2/14 הוא שאלון עמדות להורים בעקבות תהליך השיתוף הקהילתי (שאת סיכומו יש להעביר בנפרד, בטופס 2/15).

כעבור עוד שבועיים, בישיבת מנהלים ברשות הוסבר שלאור עלויות הניהול של המיזם, לא נותר תקציב מספיק לרכישת שתילי העצים. עם זאת, "כולנו תקווה שהדבר יושלם בשנת התקציב הבאה". בינתיים, כדי שהמידע לא יאבד, המנהלים התבקשו לכתוב סיכום אישי: מחשבות על התהליך. "ותקפדנה לא להתבלבל: 2/16 זה סיכום שעובר לרשות ו-2/17 זה סיכום שעובר למחוז".