שלום מבוסס זכויות: הצעה ערבית חדשה לפתרון הסכסוך

היוזמה נדחתה על ידי ישראל וגוועה עד מהרה. חברי יוזמת השלום הערבית בפגישה עם מזכיר המדינה האמריקאי ג'ון קרי בפריז, 12 בינואר 2014 (צילום: משרד החוץ האמריקאי)

לפני כמעט שנה פורסמה התייחסות למאמר שהציע להקים לתחייה את היוזמה הערבית לתיווך הסכם שלום בין ישראל והפלסטינים. שנה חלפה מאז ומדינות ערב לא רק שאינן נוטלות על עצמן יוזמות תיווך חדשות, הן מתנערות מהקיימות. לפני יותר מחצי שנה, פרסמנו כאן עיבוד לטור שקרא לארצות הברית לזנוח את פתרון שתי המדינות כמוצא יחיד לסכסוך ולאמץ במקומו גישה שמתמקדת בהבטחת זכויותיהם של הפלסטינים. בחודשים שחלפו מאז הספיקו הנשיא האמריקני המכהן וסגניתו להצהיר שוב על מחויבותם לפתרון שתי המדינות, ואילו הנשיא האמריקני הנבחר אותת במעשיו כמה מעט עניין יש לו בזכויותיהם של הפלסטינים.

לאור כל זאת, הצעה חדשה לסיום הסכסוך באמצעות יוזמת שלום ערבית – ודווקא כזו שמבוססת על זכויות הפלסטינים ולא על פתרון שתי המדינות – נראית כמו שילוב של שני רעיונות רעים. למרות זאת, אחד מתומכיו הוא לא אחר מאשר מרואן אל-מועשר – סגן נשיא מכון קרנגי לשלום בהווה, ובעבר שר החוץ של ירדן וסגן ראש ממשלתה. מה גורם לפוליטיקאי ותיק ומנוסה לחשוב שדווקא פתרון כזה יצליח לסיים את הסכסוך? במאמר שפרסם במגזין Foreign Affairs, אל-מועשר מסביר למה יוזמה ערבית מבוססת זכויות עשויה להצליח, ואיך היא צריכה להיראות כדי לעמוד במשימה.

היסטורית, אל-מועשר מזכיר, יוזמת השלום המקורית של מדינות ערב באה לעולם דווקא ברגע שנכשלו גורמי תיווך אחרים: בשנות ה-90 ובראשית שנות האלפיים, לאחר שכבר היה נראה שמאמצי התיווך האמריקניים נשאו פירות והמגעים בין ישראל לפלסטינים מבשילים להסדר קבוע – עלה המשא ומתן על שרטון ופרצה האינתיפאדה השנייה. הסיבות לכך שנויות במחלוקת, אולם לדברי אל-מועשר, ברור שאחת המרכזיות שבהן היתה התיווך האמריקני. ארה"ב לא הייתה מוכנה להכיר בסיום הכיבוש כמטרה עיקרית של המגעים, וכתוצאה מכך התקיימו דיונים מעורפלים ולא קונקרטיים אשר הולידו בקרב הפלסטינים תסכול שגרם לגוויעתם.

השיחה מגיעה אליך

רוצה לקבל את מיטב הסיפורים של שיחה מקומית ישר למייל? הניוזלטר השבועי שלנו הוא התשובה בשבילך.

שם מלא

כתובת האיימיל שליחה

בנקודה זו בדיוק, ב-2002, ניסו מדינות ערב להתערב. ביוזמת יורש העצר הסעודי דאז, הן הציעו לישראל הצעה שקשה לסרב לה: הסכם שלום קיבוצי, ויתורים על התביעות הטריטוריאליות ממנה, ערבויות לביטחונה ואפילו נכונות לקלוט באופן קבוע את הפליטים הפלסטינים שחיו בשטחיהן. בתמורה לכך, הן ביקשו רק דבר אחד: סיום הכיבוש והקמת מדינה פלסטינית. לכאורה, היו למדינות ערב את כל התנאים להצליח היכן שארה"ב כשלה. בפועל, גם היוזמה שלהן נדחתה על ידי ישראל וגוועה עד מהרה.

מאז, פתרון שתי מדינות הופך פחות ופחות ריאלי. בעשורים האחרונים יישבה ישראל 750,000 מאזרחיה היהודים בשטחים הכבושים, והיא מביעה באופן גלוי יותר ויותר את כוונתה להמשיך להחזיק בשטחים אלה. בעת הנוכחית, קשה לראות איך תהיה ישראל מוכנה לאפשר הקמת מדינה פלסטינית בשטחים שנתפסים על ידי צמרת ההנהגה שלה כ"שטחים שנויים במחלוקת" במקרה הטוב, וכ"נחלת אבותינו הנצחית" במקרה הרע. גם מדינות ערב אינן נראות להוטות יותר מבעבר לחתור להקמת מדינה פלסטינית. אדרבה, לאחר שבעבר הצהירו שינרמלו את יחסיהן עם ישראל רק אם זו תאפשר הקמת מדינה פלסטינית, בשנים האחרונות הן עשו בדיוק את ההיפך והראו לישראל שייתכן שלום גם בלי הפלסטינים. ארה"ב ואירופה, מצידן, מסתפקות בחזרה על הסיסמה "פתרון שתי המדינות" ללא פעולה. פתרון שתי המדינות, שמעולם לא היה באמת על סף מימוש, נראה כעת רחוק מאי פעם.

למעשה, כותב אל-מועשר, קשה לראות איך ניתן לשנות את המצב הנוכחי שבו בין הירדן לים קיימת מדינה אחת בלבד. יותר ויותר ישראלים ופלסטינים – בשלב זה בעיקר באקדמיה ובקרב אקטיביסטים – מאמינים שפתרון הסכסוך יתאפשר במסגרת מדינה אחת, דמוקרטית, שבה כל התושבים יחלקו אזרחות שווה וזכויות שוות. אולם, לדברי אל-מועשר, גם לשם הדרך עוד ארוכה. הפלסטינים חוששים שמדינה אחת פירושה פשוט המשך השלטון הישראלי המפלה שלמעשה ימחק את זהותם הלאומית, ואילו היהודים מאמינים שבמצב הדמוגרפי הנוכחי, מדינה משותפת עם הפלסטינים פירושה קיצה דה פקטו של מדינה יהודית בישראל. חוסר האמון בין הצדדים מעמיק והולך, בפרט בצל אירועים כמו מתקפת חמאס ב-7 באוקטובר והמלחמה הישראלית בעזה. כך, בשעה ששתי הקבוצות מתחפרות בעמדותיהן, הן פתרון שתי המדינות, הן פתרון המדינה האחת, נראים בלתי אפשריים.

בשנים האחרונות מדינות ערב הראו לישראל שייתכן שלום גם בלי הפלסטינים. טקס החתימה על הסכמי אברהם בבית הלבן, ב-15 בספטמבר 2020 (צילום: אבי אוחיון, לע"מ)

אולם דווקא כעת, אל-מועשר סבור, מדינות ערב מוכרחות להרים את הכפפה. הן אינן נמצאות, אומנם, במצב האידיאלי לכך. בין היתר, לאף מדינה בעולם הערבי אין מנהיג בעל שיעור קומה כמו זה של יורש העצר הסעודי שקידם את יוזמת השלום הערבית המקורית, ומאז האביב הערבי הסוגיה הפלסטינית מידרדרת בהתמדה מראש סדר העדיפויות של מרבית מדינות האזור. ובכל זאת, היוזמה הערבית המקורית הראתה שאם מישהו יכול להציע פתרון שעונה על חששותיה המוצהרים של ישראל, הרי שאלה הערבים. ממילא אין כרגע בנמצא אף יוזמת תיווך מתחרה, בוודאי לא מצד גורמים מהמערב. ולצד זאת, אם הפעם מדינות ערב רוצות להצליח, עליהן לאמץ תוכנית שלום אחרת, תוכנית מבוססת זכויות.

הכוונה, אל-מועשר מסביר, היא לתוכנית שמושתתת על עקרונות מוסריים ומשפטיים ולא על פתרון מוסדי-מבני מוגדר מראש. במילים אחרות, במקום משא ומתן שתכליתו היחידה וההכרחית היא פתרון שתי המדינות, יוזמת השלום הערבית החדשה צריכה להציע משא ומתן ש"יחתור להבטיח שוויון זכויות לישראלים ולפלסטינים". היתרון הברור של גישה זו הוא שקל מאוד יהיה לרתום אליה את הקהילייה הבינלאומית: ארה"ב למשל אומנם מסרבת בעקביות לתמוך ביוזמות חד צדדיות להכרה במדינה פלסטינית, אבל קשה לראות איך אפילו בוושינגטון יוכלו להסביר מדוע הם אינם מוכנים לתמוך בתוכנית שתבטיח לפלסטינים ביטחון, חירות, שוויון הזדמנויות והגדרה עצמית. אומנם "הכרה בזכויותיהם של הפלסטינים" היא עדיין רעיון כללי למדי, וכדי לתרגם אותו לתהליך שלום קונקרטי נדרשת עבודה רבה, אולם אל-מועשר מציע מתווה מפורט לאופן שבו צריך הדבר להיעשות.

את התהליך יתניעו, כאמור, מדינות ערב. הן יגישו לאו"ם מסמך ובו הרעיונות הבסיסיים שצריכים להניע את המשא ומתן, בהם הכרה מפורשת בכך ש"ללא זכויות שוות לישראלים ולפלסטינים האלימות רק תגבר"; ש"ניתן יהיה לפתור את הסכסוך רק בדרכים לא אלימות"; וש"כל פתרון חייב להבטיח ששני העמים ייהנו במידה שווה מזכויות אדם ומזכויות תרבותיות ופוליטיות". עוד יפרט המסמך את מקורות הסמכות הנורמטיבית של תהליך המשא ומתן העתידי – הדין הבינלאומי, אמנת זכויות האדם, החלטות מועצת הביטחון וסמכות האו"ם. את המסמך ינסחו מדינות ערב, אולם לאחר שיובא בפני האו"ם ויאושר בידי הצדדים, יהיה זה הטקסט המכונן בתהליך המשא ומתן שייפתח בין הצדדים.

בשלב זה, אל-מועשר ממשיך ומפרט, תיפתח תקופת דיאלוג קצובה של חמש שנים בלבד. שלוש השנים הראשונות יוקדשו לטיפול בזכויות אדם ובשוויון. ישראל והפלסטינים – שבשלב זה ייוצגו על ידי אש"ף – יעבדו יחד כדי להעיר על כל החוקים, צעדי המדיניות והנהלים של כל אחד מהם שמפירים את השוויון ואת המשפט הבינלאומי, ולבטלם. בתוך כך, בין היתר, תפסיק ישראל את הבנייה בהתנחלויות ותימנע מסיפוח השטחים הכבושים. כדי להבטיח ששלב זה יתנהל באופן הוגן ומלא, יוקם מנגנון פיקוח – אל-מועשר מציע גוף ברוח הקוורטט שהוקם כדי לפקח על פתרון הסכסוך במסגרת "מפת הדרכים", אולם כזה שיש לו סמכויות אכיפה ובוררות ושיוכל להבטיח שהצדדים עומדים בלוחות הזמנים ומצליחים להסכים על פרשנות של הדין הבינלאומי. בתום שלב זה, אם שני הצדדים לא יגיעו להסכמות ביניהם, הם ימסרו את ההכרעה למועצת הביטחון; ואם גם היא תתקשה להכריע, המילה האחרונה תהיה שמורה לבית הדין הבינלאומי לצדק. כנהוג במקרים כאלה, יתחייבו שני הצדדים לפעול בהתאם להחלטות.

רק אז, לפי תוכנית אל-מועשר, יתפנו הנציגים של שני הצדדים לקבוע את התצורה המדינית של הפתרון. בשנתיים האחרונות של התהליך, יוכלו הישראלים והפלסטינים להחליט יחד אם הם מעוניינים לחיות זה לצד זה במדינה אחת, בשתי מדינות, בפדרציה או בכל מתווה אחר. אולם מדובר בשאלות משניות שתלויות בתהליך הדיאלוג הפנימי בין ישראל לפלסטינים. לדעת אל-מועשר, אין משמעות לצורתו החיצונית של הפתרון ובלבד שהוא מספק מענה לסוגיות המרכזיות, קרי: הפלסטינים אינם נבלעים במדינת ישראל בתצורה הנוכחית שלה, ואינם מגורשים אל מחוצה לה; שני הצדדים יכולים לשמור על זהותם התרבותית והפוליטית המובחנת, ולחוק השבות היהודי ישנה מקבילה בדמות זכות שיבה לפליטים הפלסטינים; ירושלים היא עיר פתוחה שלכל אדם יש גישה שווה אליה, ומדינות ערב עורבות לביטחונה של ישראל באמצעות הסכמי שלום קיבוציים. כך, בתוך חמש שנים יוכלו מדינות ערב לפתור את אחד הסכסוכים הסבוכים ביותר בתולדות העולם המודרני.

לחץ בינלאומי על ישראל

אל-מועשר יודע שכדי שתוכנית כזו תצלח, ישנם דברים שמוכרחים להשתנות בשני הצדדים. מצד הפלסטינים, דרושה הנהגה. מועמד אפשרי הוא מרואן ברגותי שנהנה מפופולריות בציבור הפלסטיני ובמקביל תומך בפתרון הסכסוך בדרכי שלום. אלא שברגותי מוחזק בכלא הישראלי, וכדי לנהל איתו משא ומתן, תצטרך ישראל תחילה לשחרר אותו. ישראל איננה ששה לעשות זאת, ובאופן כללי קשה לראות אותה מסכימה להיכנס למשא ומתן שמבוסס על שוויון זכויות לפלסטינים כשאין בה מחנה פוליטי משמעותי שתומך בשוויון כזה.

כדי לשנות את המצב, לדעת אל-מועשר, הקהילייה הבינלאומית תהיה חייבת ללחוץ על ישראל. על מדינות העולם להבין שכשהן ממשיכות להפריח לאוויר את הביטוי "שתי מדינות", הן למעשה משמרות את הסטטוס קוו. בסופו של דבר, הוא מסביר, לקהילייה הבינלאומית אין ברירה: כל דקה שבה היא אינה גוררת את ישראל לשולחן המשא ומתן, "היא מתחזקת משטר של אפרטהייד הלכה למעשה". כדי להימנע מחרפה מוסרית זו, יהיה עליה לנקוט קו קשה הרבה יותר נגד ישראל. רק כך יתאפשר שלום אמיתי ובר קיימא; רק כך יוכלו שני הצדדים לאמץ שוויון זכויות ולא תביעות מתחרות על ריבונות, ו"לסיים את שפיכות הדמים ולכונן יציבות וביטחון באזור שכבר ידע די סבל".

הצעתו של אל־מועשר איננה חידוש מוחלט. כאמור, הוא שילב בה אלמנטים מתוכניות קודמות, כולל יוזמת השלום הערבית ותוכנית מפת הדרכים (שהוא עצמו היה שותף פעיל בעיצובן, בהיותו שר החוץ של ירדן בשנים 2002—2004). התוכנית שלו אף נשענת על רעיונות שנשמעו בעבר הקרוב בשיח הציבורי – כולל הקריאות לחידוש יוזמת השלום הערבית ולמעבר לגישה מבוססת זכויות שפתחו מאמר זה וכן תוכניות שהדגישו את מסגרת הזמנים ואת העקרונות המנחים של התהליך יותר מאשר את התוצאה.

ייחודה של ההצעה של אל-מועשר הוא בשילוב אלמנטים מיוזמות קודמות, אולם לא ברור שיש בשילוב כזה תועלת. קשה להבין למשל מדוע בעיניו התפקיד הראשי בתסריט צריך להיות שמור למדינות ערב, ולמה דווקא הן צריכות לנסח את המסמך שהוא הציע; או מדוע הקהיליה הבינלאומית, שנמנעה מגרירת ישראל לשולחן המשא ומתן עד כה, תעשה זאת עכשיו, רק מכיוון שמטרת הדיאלוג מנוסחת באופן מעט שונה מאשר בעבר. עם זאת, תרומה מצד דמות בשיעור קומתו של אל-מועשר היא בהחלט תוספת חשובה לשיח הפתרונות שמתקיים בשנה האחרונה סביב הסכסוך הישראלי-פלסטיני. אפשר לקוות שהיא מקרבת אותו למסה הקריטית שתוביל לשינוי בפועל.

איתי מלאך כותב בפרויקט אופק – מיזם משותף למכון ון ליר, הפורום לחשיבה אזורית ומרכז אעלאם בנצרת.